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Dínamo | Martes 17 • Mayo • 2016

Cancha abierta, pero embarrada

Entre 2003 y 2004, en el Frente Amplio se formuló un diagnóstico y un programa para encarar la realidad de los medios de comunicación del país. Es un buen momento para hacer un balance.

Entre 2003 y 2004, en el Frente Amplio se formuló un diagnóstico y un programa para encarar la realidad de los medios de comunicación del país. No era la primera vez, pero sí la primera con posibilidades de llevarlos a cabo. Ha pasado más de una década, por lo que es un buen momento para hacer un balance. Por razones de espacio, me limitaré a telegramas, y sólo referidos a los medios audiovisuales.

La estrategia propuesta planteaba, básicamente, abrir la cancha y fijar nuevas reglas de juego, procurando un nuevo equilibrio en el sistema mediático del país. Abrir la cancha a nuevos actores emergentes -la producción audiovisual independiente, los medios comunitarios- y fortalecer otros viejos e históricamente débiles: los medios público-estatales. Fijar nuevas reglas para el sector que ha sido siempre dominante, el de los medios privados comerciales, que desestimularan la concentración en pocas manos, especialmente en la televisión abierta, donde un oligopolio de tres grupos empresariales concentra más de 90 % de la audiencia y la facturación publicitaria (que es, a su vez, la mitad de la inversión publicitaria total). Abrir la cancha también a la participación social en el diseño y la implementación de las políticas de comunicación, lo que requería una nueva institucionalidad estatal. Veamos qué ha pasado en cada una de estas líneas programáticas.

Abrir la cancha

La Ley de Radiodifusión Comunitaria, aprobada en 2007, permitió regularizar la situación de muchas pequeñas radios hasta entonces perseguidas como ilegales y estimuló otras experiencias de ese tipo. Fue también un banco de pruebas para nuevas reglas de juego, más claras, transparentes y con participación social, para decidir a quiénes se les da la posibilidad de utilizar una parte del espectro radioeléctrico. Hoy hay más de un centenar de radios comunitarias que funcionan legalmente en todo el país. Pero a muchas les resulta difícil mantener al aire una programación continua y de interés para su audiencia potencial, en parte por debilidades propias y en parte porque faltaron políticas vigorosas de fomento del sector. La televisión comunitaria, con un único proyecto presentado, el del PIT-CNT, es todavía una incógnita en cuanto a su desarrollo y alcance. Mi balance: la apuesta por el sector social-comunitario sigue siendo válida, pero no se hizo con mucha fuerza y no ha dado hasta ahora resultados demasiado relevantes en cuanto a un nuevo equilibro del sistema mediático, más allá de algunas experiencias locales muy valiosas.

La producción audiovisual independiente creció en los últimos años, por su propio impulso y con políticas de fomento, que incluyeron el fortalecimiento del Instituto de Cine y Audiovisual del Uruguay y la Ley de Cine, de 2008. Pero no encontró nunca un lugar relevante en la pantalla que mueve el fiel de la balanza económica y de audiencias, la de la televisión. Las mayores apuestas en este sentido fueron, quizás, los llamados a nuevos canales digitales en 2013 y las cuotas de pantalla y fondos de fomento previstos en la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA), de 2014. La primera parece haber fracasado, por razones que no tengo espacio para analizar aquí. La segunda ha quedado en pausa, al preferir el gobierno esperar que se diluciden los recursos de inconstitucionalidad presentados contra varios de sus artículos. No es posible entonces un balance definitivo, pero en todo caso no resulta alentador el reciente recorte de fondos de fomento ya existentes y las dificultades en cumplir con el Compromiso Audiovisual 2015-2020, promovido por el gobierno anterior.

La radio y la televisión estatal, históricas cenicientas del sistema de medios, se fortalecieron mucho en estos años en equipamiento, programación y cobertura geográfica, diversificando sus perfiles en el caso de las radios. Mantienen, con todo, algunas de sus dificultades de gestión y una institucionalidad que no garantiza su independencia del gobierno. La LSCA contiene elementos valiosos en esa dirección, que esperan su aplicación. La apertura de la televisión digital ha beneficiado a TV Ciudad, que la ha encarado mejor que Televisión Nacional de Uruguay, cuya pantalla queda bastante deslucida en ese contexto. La audiencia de los medios estatales creció en estos años, aunque sigue siendo relativamente minoritaria.

Cambiar las reglas

En 2008 se avanzó en esta dirección mediante un decreto que establecía reglas claras para la asignación de nuevas frecuencias comerciales, similares a las ya fijadas para el sector comunitario, e incluía mecanismos de participación social mediante una comisión asesora y audiencias públicas. En 2010 se inició el camino hacia la LSCA, también de modo participativo: el Comité Técnico Consultivo, integrado por actores empresariales, sociales y académicos. Este primer intento culminó con un tiro en el pie del propio presidente José Mujica, que desautorizó todo el trabajo realizado el día que estaba culminando (la famosa “papelera” donde, dijo, tiraría el proyecto si llegaba a sus manos). Tres años después, sin embargo, envió el proyecto al Parlamento, que lo convirtió en ley a fines de 2014, ley que aún espera su aplicación.

También sufrió marchas y contramarchas el camino hacia la televisión digital, lo que puede haber dañado la credibilidad del proceso de asignación de nuevos canales. Este puede ser uno de los factores que afectaron la poca productividad de esta política, pero no la única. Entre otras cosas, ha faltado información básica para la sociedad: la mayoría de los uruguayos ignora aún que puede ver televisión digital gratuita y cómo acceder a ella.

Una dificultad inicial del primer gobierno de izquierda fue la falta de una institucionalidad adecuada. La Dirección Nacional de Comunicaciones (DNC) estaba todavía en el Ministerio de Defensa y, aunque la creación de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones había sido un avance, no había un referente claro para el diseño de políticas. La eliminación de la DNC, en 2005, y la creación de la Dirección Nacional de Telecomunicaciones y Servicios de Comunicación Audiovisual, en el Ministerio de Industria, Energía y Minería, pareció ser un paso en esa dirección, pero recién en 2008 empezó a funcionar y casi sin personal. En 2010 se la fortaleció y tomó un rol muy activo en el diseño de políticas, pero desde 2015 parece contar con menos recursos otra vez. Entretanto, se desactivaron los mecanismos de participación social existentes, ya que la LSCA prevé otros que aún no se han implementado, así como la instalación del Consejo de Comunicación Audiovisual, un avance en materia de independencia de los organismos reguladores en la materia. Este impasse hace, por ejemplo, que los llamados a nuevas radios comerciales y comunitarias en el interior del país realizados en 2013, con audiencias públicas incluidas, hayan quedado sin resoluciones definitivas y que haya gente a esta altura muy desalentada por la larga espera tras las expectativas generadas.

Pelota al medio

En síntesis, la cancha se abrió a nuevos jugadores -públicos, comunitarios, independientes-, pero no tanto ni con la fuerza suficiente como para generar un nuevo equilibrio en el sistema mediático. Posiblemente parte del problema está en esos mismos jugadores, pero también ha faltado rumbo claro y firme en las políticas públicas. La cancha está un poco más abierta, pero sigue muy embarrada. Se impulsaron nuevas reglas de juego, pero tampoco con la claridad y la firmeza suficientes como para alterar hasta ahora aspectos claves como la concentración. Incluso algunas de las viejas reglas, bien aplicadas, habrían alcanzado para incidir en este sentido: la legislación previa a la LSCA ya preveía que nadie podía tener más tres medios ni más de dos en cada banda (AM, FM, televisión). En el incumplimiento de esta normativa incidieron varios factores, uno de los cuales parece ser el temor a aplicarla. Temor atribuible a los gobiernos, pero posiblemente también a la falta de fuerza social suficiente para impulsar cambios como estos. Se trata entonces de construirla, fortaleciendo espacios ya existentes o creando otros, tejiendo alianzas más amplias y sumando a muchos que aún creen que el sistema de medios existente es el único posible.

El autor

Kaplún es magíster en Educación y doctor en Estudios Culturales y profesor titular de la Facultad de Información y Comunicación de la Universidad de la República. Coordinó la Unidad Temática de Medios de Comunicación de la Comisión de Programa del Frente Amplio (2003-2004) y presidió el Comité Técnico Consultivo sobre la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (2010).

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