La denominación “neoliberal” utilizada hasta casi desdibujar su significado hace referencia, en términos generales, a la confianza en el rol optimizador del mercado como supuesta nodriza de estrategias de mayor apertura comercial y financiera, la desregulación de las actividades económicas y la reducción del papel del Estado. Sin embargo, entre economistas e historiadores que han estudiado este período de la historia económica uruguaya no se verifica un consenso sobre la continuidad de un mismo modelo reconocible durante el gobierno de facto, y tampoco es fácil encontrar respuestas determinantes sobre la relación entre el régimen político implantado y el “modelo” económico entre 1973 y 1985. De cualquier forma, parece haber acuerdo en cuanto a que la dictadura cívico militar no instauró un modelo nuevo, propio, sino que más bien profundizó los lineamientos aperturistas y desreguladores que avanzaban, de manera conflictiva, desde fines de los 50 y en particular a partir de la aprobación de la reforma monetaria y cambiaria de 1959 durante el gobierno del Partido Nacional.
La conducción económica confiada en principio a un elenco civil no se caracterizó, al menos entre 1973 y 1977, por seguir las recetas neoliberales “puras” vinculadas al retiro del Estado de las actividades económicas. El pragmatismo de entonces hacía que, en su lucha contra el “enemigo interno”, el régimen buscara no sólo solucionar la inflación, sino también incentivar el crecimiento tras 20 años de estancamiento. En las cabezas que dirigían las Fuerzas Armadas y el gobierno rondaba una idea más o menos general del desarrollo económico y la seguridad nacional. “Seguridad para el desarrollo y desarrollo para la seguridad” fue un lema propio de los militares uruguayos antes y después del quiebre.
Las medidas instrumentadas a partir de 1973 partían de los ejes trazados en 1972 por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, pensados para el quinquenio 1973-1977. Si bien para abatir la inflación se proponía la ortodoxia liberal -política monetaria restrictiva, política salarial de contención de aumentos y una política fiscal orientada a la reducción del déficit-, para superar el estancamiento se postulaba la necesidad de una industrialización de la economía a partir de “sectores no tradicionales” que apuntaran a la venta en mercados del exterior. Para impulsar esta industrialización exportadora no tradicional, se pusieron en marcha exoneraciones fiscales, facilidades crediticias, ventajas arancelarias, controles de precios, todas medidas de insospechado cuño liberal, que se complementaron con una política salarial que, al reducir el ingreso real de los trabajadores, bajaba los costos de las empresas y achicaba la participación relativa de los salarios en la distribución del ingreso. Según datos oficiales, los salarios entre 1973 y 1984 se redujeron en promedio 50% en términos reales. Sin embargo, más de la mitad de esa caída se había acumulado antes de 1981, cuando la economía atravesó años de crecimiento.
Más en consonancia con el talante liberal, la estrategia desarrollada con mayor énfasis a partir de 1974 incluía la necesidad de atraer capital extranjero como forma de incrementar la inversión y una profunda liberalización y apertura externa del sistema financiero uruguayo y del mercado cambiario. En la primavera de 1974, Valentín Arismendi, ministro de Economía y Finanzas, instruyó al Banco Central del Uruguay (BCU) para liberalizar el mercado y disponer la libre convertibilidad del peso para movimientos financieros internos y externos, además de la libre transferibilidad de los capitales. Por su parte, en 1976 se eliminó el curso forzoso de la moneda nacional y se liberaron los topes de posición en moneda extranjera de los bancos, con la previsible consecuencia de una gran dolarización de la economía.
Sin embargo, el pragmatismo volvió con el cierre de mercados tradicionales del país y se apostó, más que a la apertura comercial irrestricta, a la suscripción de acuerdos con los socios comerciales regionales de siempre. Con Argentina se firmó el Convenio Argentino Uruguayo de Cooperación Económica y con Brasil el Protocolo de Expansión Comercial. Si bien hubo un crecimiento incipiente a partir del aumento de las exportaciones, el déficit comercial se volvió un dato estructural del aperturismo de la dictadura.
El cuadro del ingeniero
A partir de 1978 se produjo un importante giro que supuso el abandono del crecimiento basado en la industrialización exportadora, y se profundizó en la desregulación y la apertura comercial, a la vez que se inició el proyecto de convertir al país en una plaza financiera regional como objetivo estratégico.
Por otra parte, la persistencia del problema inflacionario determinó la puesta en marcha de un plan de estabilización basado en la devaluación moderada de la moneda con un tipo de cambio diario preanunciado (la famosa “tablita”).
Esta fase más claramente liberal del régimen coincide con la imposición de la línea de pensamiento del ingeniero Alejandro Vegh Villegas, ex director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) durante el gobierno de Pacheco Areco y ministro de Economía entre 1974 y 1976. En palabras del teniente general retirado Fernán Amado: “Vegh se adueñó de la cosa e hizo mucho más violento el liberalismo, muchísimo más”. Se profundizó la liberalización y desregulación de la economía interna, del sistema financiero y del comercio exterior, eliminando controles de precio y la obligatoriedad de los encajes bancarios, y se liberó la tasa de interés. En noviembre de 1979 se modificó el sistema tributario eliminando el impuesto a los depósitos bancarios y el que gravaba las ganancias de las inversiones extranjeras, al tiempo que se amplió el rango de actividades a las que se aplicaba el Impuesto al Valor Agregado y subió su tasa básica.
En esta segunda etapa no parece existir un cambio en las ideas predominantes ni en los objetivos de la política económica, sino más bien en las prioridades escogidas para cada instancia, de acuerdo a lo que las condiciones internas y externas permitían y demandaban. La estabilización y la liberalización habían estado en la agenda gubernamental desde el comienzo de la dictadura, que a su vez continuaba intentos gubernamentales anteriores desde que la economía comenzara estancarse a mediados de los 50. Pero la inflación había persistido en un período de crecimiento como el que se experimentaba desde 1973, al tiempo que el ingreso de capitales había permitido compensar el déficit de la cuenta corriente desde 1976.
En 1982, a partir de la moratoria mexicana del pago de su deuda, que provocó una conmoción que hizo que el sistema financiero internacional cortara la afluencia de capitales hacia la región, se detuvo el financiamiento y el crédito de la economía uruguaya. Este cambio de expectativas, junto al desequilibrio comercial originado por la apertura, provocaron un aumento de la demanda de dólares y forzaron una devaluación en noviembre de ese año, cuando el BCU agotó sus reservas. El plan de estabilización sucumbió y la cotización del dólar se elevó, lo que provocó graves perjuicios a los agentes, especialmente a los endeudados en dólares.
Compramos carteras
De esta forma la deuda externa uruguaya pasó de ser de 467 millones de dólares en 1981 a 1.938 millones en 1982. Por otra parte, la crisis bancaria generada por las dificultades para el cobro de los préstamos nominados en dólares fue enfrentada mediante el apoyo estatal. La crisis llevó a una intervención masiva del gobierno por medio de la absorción de los créditos incobrables de la banca privada quebrada, como forma de mejorar sus hojas de balance para poder venderlas después. Estas medidas, que supusieron un alto costo para el Estado y la sociedad en su conjunto, junto a la profunda recesión de la economía mundial y el problema de la deuda externa de los países latinoamericanos, contribuyó a sumergir a Uruguay en una crisis y posterior estancamiento que se prolongarían hasta 1984. Entre 1981 y 1983 el Producto Interno Bruto uruguayo descendió 15%, mientras que a nivel industrial la caída fue más pronunciada, ubicándose en 23%. A mediados de la década del 80, con la apertura democrática y el mejoramiento de la situación externa, tendría lugar una nueva era de crecimiento.
*Fuentes: La primera orden, de Alfonso Lessa; Dictadura y neoliberalismo en Uruguay (1973-1985), de Jaime Yaffe, y Uruguay: crisis y reactivación económica en los ochenta y en los dos mil”, de Fernando Antía.