Contextos y pretextos de una reforma educativa

El proyecto de ley de urgente consideración (LUC) finalmente fue conocido, y confirmó muchas sospechas y reveló nuevos elementos que es necesario analizar. Que su contenido no haya sido comunicado en la campaña y fuera presentado recién en enero no es un hecho menor; en este mes las organizaciones sociales y políticas –así como los ciudadanos en general– se encuentran mayoritariamente en un impasse.

Este proyecto no tiene las características propias de lo que es una LUC, sino que establece una serie de cambios globales a nivel de políticas de seguridad, educación, economía y muchas áreas más. Se opta por un mecanismo que dificulta enormemente un debate serio y responsable y que le impone fuertes limitaciones temporales a su tratamiento político; es decir, se opta por un mecanismo que impide la consulta y la participación activa de los ciudadanos.

Posiblemente esto se encuentre motivado en que la coalición que gobernará a partir del 1o de marzo no tendrá una larga vida. La urgencia es la de un gobierno que quiere imponer su programa antes de perder sustento a nivel legislativo, en el período que los politólogos llaman de “luna de miel”. Es también la urgencia de sectores sociales y políticos que vivieron los 15 años de gobiernos progresistas como una “subversión del orden natural de las cosas” y que quieren que cuanto antes estas “vuelvan a su sitio”.

En La encrucijada de la ética, el filósofo José Luis Rebellato solía insistir, en la década de 1990 –cuando los gobiernos neoliberales se hallaban en pleno auge en Uruguay y América Latina–, en que el neoliberalismo no era sólo una política económica, sino que era un proyecto global de sociedad: económico, cultural, político, etcétera. Esto queda claramente expresado en este proyecto de ley, que apunta no sólo a un ajuste económico, sino también educativo, político y en materia de seguridad, como el mismo proceso de la ley lo expresa. También implica una ética, que se manifiesta de forma transparente en una frase del discurso reciente de Un Solo Uruguay: “No queremos más solidaridad obligatoria”.

Nos centraremos en el capítulo de “Educación”. Este propone realizar una de las transformaciones más radicales de la arquitectura institucional de la educación desde la Ley 14.101, también conocida como Ley Sanguinetti, en aquel entonces ministro de Educación de Juan María Bordaberry. Hay una orientación muy clara desde la Ley Sanguinetti, que es confirmada en este proyecto de ley: el avance del Poder Ejecutivo sobre la autonomía de la educación. La ley actualmente vigente, si bien abrió ciertos espacios de cogobierno, no cambió mayormente esa orientación; por el contrario, dio mayores potestades al Ministerio de Educación y Cultura (MEC), que hoy se profundizan en forma sustantiva.

Hay un contexto a tomar en cuenta a la hora de analizar los cambios propuestos. Durante mucho tiempo se instaló la idea de que la educación vivía una “crisis” profunda. Particularmente, cuando aparecían los resultados de las pruebas PISA estallaba un coro mediático horrorizado por la situación de la educación en Uruguay. Lo que solían hacer muchos actores políticos era comparar determinadas cifras de rendimiento con las de los países más desarrollados de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), en particular las de Finlandia, en vez de ponerlas en relación con los países de la región. Quedó así instalada en el ambiente la idea de una crisis muy profunda o un “desastre” educativo, como se ha llegado a sostener muchas veces. Una comparación con los países de nuestra región, con los cuales tenemos un grado de desarrollo socioeconómico similar, nos hubiera mostrado que tenemos resultados semejantes, e incluso que ocupamos los mejores lugares en muchos ítems.

Esto no quiere decir que no haya muchos problemas en la educación. Tampoco se niega la existencia de una crisis en ese ámbito, pero lo que habría que preguntarse es cuáles son las causas más profundas de estos problemas, que no son sólo de Uruguay. No obstante, en este tiempo se ha optado por un expediente más fácil: responsabilizar de todo a las instituciones educativas y a los docentes, como si la educación no fuera parte de una sociedad, con sus problemas estructurales que inevitablemente la afectan, y como si las diversas decisiones políticas y asignaciones presupuestales –muy deficientes sobre todo en los gobiernos anteriores a 2005– no tuvieran nada que ver con esos problemas.

Se construyó un sentido común de crisis y de emergencia que se encuentra como trasfondo de las actuales “urgencias”. Y para solucionar esa “crisis” se propone una serie de cambios radicales e inconsultos (nuevamente), sin ningún aval ni de Asambleas Técnico Docentes (que por lo menos no hacen desaparecer en esta ley) ni de ningún Congreso de la Educación, menos aun de organizaciones sindicales de trabajadores de la educación u organizaciones gremiales estudiantiles; es más, todas estas organizaciones defienden en general posicionamientos opuestos a los que aparecen en esta ley. Y no podemos dejar de sospechar que estas transformaciones no sólo no solucionarán los problemas hoy existentes, sino que seguramente los profundizarán y contribuirán en la creación de otros nuevos.

Algunos de los cambios propuestos

Intentaremos señalar algunos de los cambios más problemáticos que propone esta ley a nivel educativo.¹ Nos encontramos con que la libertad de cátedra que consagraba la Ley de Educación actualmente vigente –y las leyes anteriores– se transforma en “autonomía técnica” en la LUC (artículo 103). Si bien la definición que se da de “autonomía técnica” es la misma que en las leyes anteriores se daba de libertad de cátedra, el cambio de nombre es más que simbólico. La libertad de cátedra nos remite directamente a un derecho, a la libertad de pensamiento y expresión, pero ¿a qué nos remite “autonomía técnica”? Evidentemente no tiene el mismo peso jurídico y simbólico que la libertad de cátedra. No deja de ser algo ya tradicional, en Uruguay y en América Latina en general, que los autoproclamados “liberales” se opongan más de una vez al avance en derechos y libertades individuales o promuevan el recorte de los ya existentes. A lo largo de nuestra historia la apuesta prioritaria a las “libertades económicas” por sobre las políticas no es algo novedoso.

Otro cambio no meramente simbólico es que el Sistema Nacional de Educación Pública es sustituido por el Sistema Nacional de Educación a secas. Asimismo, al tiempo que se suprimen espacios de cogobierno y se elimina la obligatoriedad de la convocatoria al Congreso de la Educación, la educación privada aumenta sus espacios de representación en diferentes organismos previstos a nivel institucional, particularmente en la Comisión Coordinadora del propuesto Sistema Nacional de Educación, donde además de representantes del MEC, de la Universidad de la República (Udelar) y de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), habrá representantes de las universidades privadas y de los colegios y liceos privados (artículo 157, LUC). Esto se produce, además, en un contexto en que el futuro ministro de Educación y Cultura y otros tomadores de decisiones provienen de universidades privadas.

No parece ser muy aventurado pensar que esto es un paso que puede favorecer la instauración del mecanismo de los vouchers educativos, como ya han promovido en otras instancias algunos miembros de la coalición. Este sistema está inspirado en el modelo educativo chileno y es fuertemente cuestionado en aquel país, siendo una de las principales causas que constituyen el trasfondo de las grandes movilizaciones que lo sacuden, entre otras razones, por haber profundizado los procesos de segregación educativa y condenado a los sectores sociales más desfavorecidos a una educación con menores recursos y de menor calidad.

Esta orientación privatizadora y mercantilizadora también se expresa en lo que esta nueva ley de educación deroga de la ley anterior, como por ejemplo este párrafo del artículo 14: “No se suscribirá acuerdo o tratado alguno, bilateral o multilateral, con Estados u organismos internacionales, que directa o indirectamente signifiquen considerar a la educación como un servicio lucrativo o alentar su mercantilización”.

Otro de los cambios más preocupantes que establece esta verdadera nueva ley de educación contenida en el proyecto de LUC es el recorte de los escasos espacios de cogobierno existentes actualmente y la práctica desaparición de la autonomía de la ANEP, en favor de un MEC que adquiere cada vez más competencias y potestades, que se podrían resumir en: 1) la elaboración del “Compromiso de Política Educativa Nacional”, que debe acompañar el pedido de venia al Senado de los tres miembros del Consejo Directivo Central (Codicen) propuestos por el Poder Ejecutivo, 2) el “Plan de Política Educativa Nacional”, que fijará las metas y principios de las políticas educativas y su articulación con otras políticas, y 3) las reválidas de títulos, de las que hoy se encarga la Udelar (artículo 120, LUC, literales D, E y M). La autonomía, recordemos, es un principio consagrado en la Constitución de la República, por lo que habría que analizar la constitucionalidad de la ley en ese aspecto.

Acá también nos encontramos con una falsa idea instalada por muchos discursos políticos y amplificada por los grandes medios: que los sindicatos “manejan la educación”, cuando en los consejos desconcentrados los representantes docentes electos por listas sindicales son sólo un voto en tres, y uno en el caso de los cinco del Codicen.

El principio de autonomía tiene una larga historia en Uruguay. José Pedro Varela fue uno de los primeros en plantearlo y argumentarlo con gran claridad: “Así, pues, en todas partes hay ventajas y conveniencias positivas en hacer independiente de los otros ramos de la administración pública la administración de la educación común [...] esa independencia es condición indispensable para tener completo éxito: sin ella la educación del pueblo seguirá el vaivén de las convulsiones políticas y tendrá una existencia intermitente, débil y enfermiza”.² Una ley “urgente”, que quiere ser aprobada prácticamente sin debate y que subordina la educación al Poder Ejecutivo, parece ir precisamente en esa dirección en que la educación se someterá a vaivenes políticos que impedirán su fortalecimiento y desarrollo.

La autonomía como principio es retomada y profundizada por el movimiento de reforma universitario de principios de siglo XX y constituirá un principio fundamental del movimiento estudiantil y de nuestra educación pública en general. En 1958, la Federación de Estudiantes Universitarios de Uruguay se movilizará fuertemente a favor de la aprobación de la Ley Orgánica de la Udelar actualmente vigente. En dicha ley se consagran los principios de autonomía y cogobierno; este último permite la realización más plena del principio de autonomía, puesto que son los diversos órdenes actuantes a nivel educativo los que eligen a las autoridades, y no el gobierno en funciones.

En Varela la autonomía estaba unida además a la participación activa del pueblo en la educación, puesto que si “el elemento democrático, el pueblo [...] no tiene intervención alguna en la administración de la escuela”, la verá “progresar sin entusiasmo o languidecer sin dolor”.³ Esta participación, que estaba prevista en el Congreso de la Educación, también es debilitada. Si los gobiernos del Frente Amplio convocaron congresos cuyas resoluciones no fueron llevadas mayoritariamente a la práctica, ahora tal vez ni siquiera eso ocurra, puesto que su convocatoria deja de ser obligatoria. En la nueva ley se cambia la fórmula “Será convocado por la Comisión Coordinadora del Sistema Nacional de Educación Pública como mínimo en el primer año de cada período de Gobierno” (artículo 45) por “Podrá ser convocado por la Comisión Coordinadora de la Educación, como máximo una vez por período de gobierno” (artículo 118, LUC). De esta manera, pierde relevancia una de las instancias potencialmente más ricas, y también de las más desaprovechadas, que se enmarcaba perfectamente en las mejores tradiciones de nuestra educación.

En este sentido, también se derogan las comisiones consultivas de funcionarios no docentes, estudiantes y madres, padres o responsables, y trabajadores y empresarios en el caso de UTU, establecidas en el artículo 71 de la Ley actualmente vigente (artículo 169, LUC).

Este recorte de la autonomía se complementa con la centralización y la eliminación de espacios de cogobierno. Al mismo tiempo los consejos desconcentrados (primaria, secundaria y UTU) son transformados en direcciones unipersonales, eliminando así al representante docente. A nivel de formación docente se mantiene el consejo (Consejo de Formación en Educación), pero no se prevé que tenga un carácter cogobernado, con representantes de docentes, estudiantes y egresados, como funciona actualmente, sino que se establece que los consejeros serán designados por el Codicen (artículo 135, LUC).

Para concluir, una serie de cambios particularmente preocupantes de la LUC son aquellos que habilitan a directores a designar directamente a los docentes y las compensaciones salariales por cumplimientos de “metas de política educativa” (artículo 162, LUC). Estas disposiciones pueden tener como consecuencia el aumento de prácticas clientelares y el sacrificio o menoscabo de la derogada libertad de cátedra –transformada en autonomía técnica–, en función de metas de carácter político.

A modo de síntesis

La ley tiene una clara orientación centralizadora, antiautonomista y reduce a un mínimo los espacios de cogobierno, lo que es propio de perspectivas tecnocráticas, que conciben la democracia en forma limitada y no como la participación activa de la ciudadanía en los asuntos públicos. Su orientación es además privatizadora, tanto por los espacios de representación que abre a la educación privada como por algunos mecanismos de funcionamiento que propone (entre ellos, la designación de los docentes por parte de los directores) y parece dar importantes pasos hacia la consideración de la educación como una mercancía.

Alexis Capobianco Vieyto es profesor de Filosofía y magíster en Estudios Latinoamericanos.