Esta nota forma parte de un ciclo de artículos que publicará la diaria sobre dinámicas de población y su vínculo con el desarrollo, en una iniciativa conjunta con el Fondo de Población de Naciones Unidas.
Recientemente el país ha recibido la noticia del número de nacimientos en 2020: 35.806 niños nacidos vivos, 1.600 menos que en 2019 y 10.000 menos aproximadamente que hace tan sólo diez años. Las alarmas se encienden: la tasa de fecundidad se ubica en el entorno de 1,5 por mujer, muy por debajo de la tasa de reemplazo de 2,1 que desde la demografía se indica como necesaria para sostener el crecimiento poblacional. La apelación a aumentar la fecundidad se escucha por un período corto de tiempo, la distopía de un país vacío vuelve a ser mencionada y luego los temas poblacionales y sus dinámicas tienden a abandonar el espacio público. La apelación voluntarista a poner a las mujeres a parir indica lo poco que se trabajan estos temas en forma rigurosa en el debate público, ya que tal apelación es ingenua, no es deseable desde una perspectiva de derechos, pero además es, como lo demuestra sobradamente la evidencia comparada, poco realista.
Las dinámicas de población constituyen una clave fundamental para pensar el desarrollo social y económico de las naciones. Ello, sin embargo, tiende a ser poco incorporado en los planes de desarrollo de los países y en el debate más general sobre políticas públicas. La fecundidad, la mortalidad, las dinámicas migratorias, los arreglos familiares y sus cambios, así como la distribución espacial de la población, son dinámicas y tendencias que afectan en forma crítica la capacidad de las sociedades de avanzar en materia de equidad social y eficiencia económica. Sin embargo, la ausencia de estas variables y tendencias persiste en el debate sobre el desarrollo y, sobre todo, en las discusiones concretas sobre políticas públicas. Este vacío genera carencias y déficits en la planificación y el desarrollo de las políticas nacionales. Las políticas educativas, las de salud, las de seguridad social y las más recientes de cuidados son factores que afectan, se ven afectados y ayudan a compatibilizar los desafíos del envejecimiento poblacional con el balance intergeneracional del bienestar, la sostenibilidad fiscal, la eficiencia económica agregada y la equidad social.
El bienestar y la fiscalidad en clave generacional
En todas las sociedades, los flujos intergeneracionales de recursos económicos poseen un impacto importante sobre el bienestar de las personas, la igualdad de oportunidades y resultados, así como sobre el crecimiento económico en términos presentes y futuros. Debido a que el ingreso relativo de las personas varía significativamente a lo largo del ciclo de vida, las transferencias intergeneracionales no son neutrales con respecto a la edad y, por lo tanto, los cambios en la estructura de edad suelen tener un impacto importante en los flujos de recursos entre las generaciones. Por ejemplo, durante la transición demográfica hay un período en que la fuerza de trabajo crece más rápidamente que la población dependiente de ella, no sólo debido a la caída de la fecundidad, sino también a la creciente participación femenina en el mercado laboral. Manteniéndose constantes otros factores, esta situación produce un bono demográfico caracterizado por una liberación de recursos que pueden ser utilizados para incrementar el bienestar de la familia, o bien para invertir en capital humano y físico con el fin de promover el crecimiento y desarrollo económico a largo plazo (Bloom y Williamson, 1998; Bloom, Canning y Sevilla, 2003).
El envejecimiento poblacional aumenta considerablemente la carga que enfrentan las familias y los estados en tiempo y dinero, para apoyar el bienestar y combatir la vulnerabilidad de las personas mayores. Esta vulnerabilidad de las personas mayores surge de procesos naturales de deterioro físico y psíquico, del fin del vínculo con el mercado laboral y del debilitamiento de las redes familiares y sociales del adulto mayor. Aunque América Latina transita actualmente por el período favorable de bono demográfico, muchos países deberán enfrentar muy pronto los desafíos del envejecimiento de la población; muchos países de la región se encuentran en procesos incipientes –y en algunos casos ya más avanzados– de envejecimiento. Tal es el caso de Uruguay. La rápida caída de la fecundidad (en plazos mucho más cortos que en los países desarrollados) y una más marcada expansión o extensión de la esperanza de vida, preanuncian un proceso complejo en términos económicos y sociales. Debe tenerse en cuenta además que dicha etapa de envejecimiento será enfrentada en América Latina y en Uruguay en un contexto en que las sociedades no sólo son relativamente más pobres que las sociedades envejecidas del norte, sino que son mucho más desiguales (Saad, Miller y Martínez, 2009; Cepal, 2016, 2017).
Las transferencias intergeneracionales y sus implicancias
En cualquier país, la población presenta pautas de consumo y generación de ingresos que varían a lo largo del ciclo de vida. A los seis años un niño consumirá, en promedio, en un país dado, bienes y servicios equivalentes a una cierta cantidad de dinero, pero no generará ingresos propios. Al graficar en dos curvas estas variaciones de consumo e ingreso a lo largo del ciclo de vida, se obtiene un diagrama simple que permite capturar la dinámica esencial del consumo monetario y la generación de ingresos en la vida de las personas (ver figura 1).
El diagrama de la figura 1 muestra que la población adulta mayor y los niños y las niñas consumen más que los ingresos que generan; lo contrario ocurre con la población adulta. Por ende, parte de los ingresos que genera la población adulta se transfiere a la población infantil y adulta mayor. ¿Cómo? Esencialmente mediante dos mecanismos: la familia o el Estado transfieren dinero, bienes o servicios a estas poblaciones, o bien la misma persona –en base al ahorro y el crédito– hace una reasignación intertemporal de recursos.
Una forma igualmente simple de ver estas relaciones de equivalencia es preguntarse cómo se financia el consumo de las personas. El consumo promedio de un adulto de 42 años puede provenir de su propio trabajo, de transferencias del Estado, de ahorros previos o de transferencias de otros miembros de la familia. Lo mismo ocurre con un niño o un adulto mayor. Típicamente, el peso del trabajo propio predomina en los adultos, las transferencias públicas y familiares lo hacen en el consumo de los niños, en tanto que en los adultos mayores predominan también las transferencias –públicas y familiares– pero adquieren un mayor peso que en la infancia el trabajo propio y los ahorros previos.
Un país que invierte en sus generaciones más jóvenes, que promueve la inserción de la mujer en el mercado laboral, que es amigable respecto de los flujos inmigratorios y que promueve sistemas de protección y servicios que minimizan el dilema entre reproducción y producción enfrentará los desafíos futuros de mejor manera. Sin embargo, los estudios de transferencias intergeneracionales en América Latina y en forma menos marcada también en Uruguay muestran que el consumo de la población que no genera ingresos propios se encuentra fuertemente sesgado en el caso de la infancia, la adolescencia y la juventud hacia la responsabilidad familiar, con limitado cuando no marginal apoyo del Estado. Es decir, en la región más desigual del mundo y con una marcada infantilización de la pobreza, los niños, adolescentes y jóvenes dependen en gran medida de los recursos familiares, siendo el Estado una fuente débil en el financiamiento del consumo en estas edades. Sólo 17,9% del consumo de las personas de entre 0 y 24 años se financia por la vía estatal (salud, educación, transferencias monetarias a familias con hijos, licencias maternales y paternales, etcétera). Más de 60% del consumo de niños, adolescentes y jóvenes depende de los recursos de las propias familias (vivienda, alimentación, gasto del bolsillo en educación y salud, etcétera) y un poco más de 20% se financia mediante el trabajo de los propios individuos, especialmente en el caso de los adolescentes y jóvenes de la región.
Esta misma distribución es radicalmente diferente en el caso de los países escandinavos. El caso más claro es Finlandia, en donde casi 50% del consumo se financia por la vía estatal y tan sólo 30% depende de los recursos familiares. La protección social a las familias con hijos menores mediante transferencias monetarias directas y las políticas sectoriales claves de educación y salud constituyen un potente sistema de inversión en las generaciones más jóvenes en estos países, así como un formidable mecanismo de igualación de oportunidades (ver figura 2).
En el caso de Uruguay esta pauta problemática se ve agudizada en los datos que surgen de las estimaciones realizadas en 2013. Tan sólo 12% del consumo de las personas de entre 0 y 24 años era financiado por el Estado. En cambio, en las edades adultas mayores más de 40% se financiaba con recursos estatales, en tanto que el resto del consumo se financiaba con el trabajo propio y los ahorros.
En el caso de Uruguay se constata que las transferencias públicas netas en las edades entre 0 y 19 años son bajas y se concentran en el gasto educativo y en menor medida en salud, mientras que las transferencias monetarias directas son bajas. Este esfuerzo es muy diferente en el caso de los adultos mayores, en donde Uruguay presenta pautas relativas similares a los países europeos. La fuerte pauta de infantilización de la pobreza en la región y en Uruguay en particular no debe, por tanto, sorprender. Es que las relaciones estilizadas de datos entre pobreza infantil, gasto en protección a familias con hijos en infancia, y desigualdad antes y luego de transferencias, es consistente y clara. Un mayor esfuerzo fiscal en esta materia redunda en menores niveles de pobreza infantil y una mayor disminución de la desigualdad después de impuestos y transferencias. Nuevamente resulta claro que el modelo nórdico, aun con sus variantes, presenta los mejores resultados, en tanto los países europeos del sur mediterráneo, América Latina y los países liberales, con muy baja inversión en infancia, presentan los peores resultados (ver figura 3).
Si bien otros elementos vinculados a las estructuras familiares, el desempleo masculino y femenino joven, las pautas de fecundidad y los niveles salariales en la economía también afectan estos resultados, las relaciones presentadas en los gráficos anteriores sugieren la asociación esperable entre protección social a la infancia y familias con hijos y la pobreza infantil, así como la relación entre un Estado que protege a las familias con hijos y a la infancia y el impacto que ello tiene sobre la disminución de la desigualdad en las sociedades.
En la medida en que las sociedades envejecen y la relación entre población activa y población dependiente se deteriora, los países se ven enfrentados a una serie de desafíos fiscales, sociales y económicos. Existe tan sólo un conjunto de soluciones posibles frente a ello. La primera es incrementar la cantidad de personas que estando en edad activa se incorporan al mercado laboral. Tal opción reside fundamentalmente en aumentar las tasas de participación laboral femeninas. La segunda es incrementar la productividad de las presentes y, muy especialmente, futuras generaciones activas, que serán de menor tamaño y deberán sostener a una población pasiva de mayor tamaño especialmente en las edades más tempranas y en la adolescencia, cuando se producen dos procesos claves: la gestación de las capacidades neurológicas básicas iniciales y el proceso denominado de prunning y mielinización selectiva que se produce en la adolescencia (Heckman, 2012). Tal logro se realiza si se protege adecuadamente y se invierte en materia de infancia y adolescencia.
La tercera opción implicaría un aumento de la fecundidad y de la natalidad. Tal opción no es realista dada la evidencia comparada. Lo que sí se puede lograr es moderar la caída de la fecundidad logrando que se ubique más cerca de las tasas de reemplazo. Ello no se logra, sin embargo, mediante incentivos directos o exhortaciones a la fecundidad de las mujeres, sino levantando y enfrentando los desincentivos a esta. Si la penalización por maternidad en materia de proyectos de vida autónomos de las mujeres es muy alta (por ejemplo, en el acceso al empleo, la brecha de ingresos y la sobrecarga de trabajo no remunerado en el hogar), las mujeres tenderán a disminuir el número de hijos en forma drástica. Uno de los ejemplos más evidentes es el caso de Corea y Japón, en donde lógicas fuertemente patriarcales y un Estado que demoró en generar una batería de políticas de cuidados y apoyos a las familias con hijos han llevado a una virtual huelga de vientres, con tasas de fecundidad que en algunos casos se encuentran por debajo de un hijo por mujer. Finalmente, estirar las edades de plena actividad puede ser una opción adicional, que supone generar regímenes de jubilaciones y pensiones que sean compatibles con la continuidad laboral de los adultos mayores si estos así lo desean.
Existen tres variables y su distribución que nos estarían indicando si un país configura una ruta virtuosa para enfrentar esta etapa demográfica del envejecimiento. Los objetivos son claros. Deben lograrse sociedades en las que la pobreza infantil sea muy baja, y de hecho más baja, que la pobreza en la población general. También es deseable contar con altas tasas de participación laboral remunerada femenina y que dichas tasas no se encuentren estratificadas por nivel socioeconómico de origen, sino que sean altas para todas las mujeres. Y, en tercer lugar, es necesario que la fecundidad no se desplome muy por debajo de los niveles de reemplazo y que dicho promedio de fecundidad se componga de fecundidades similares por estratos sociales y no de fecundidades polarizadas (muy bajas y tardías en sectores medios y altos, y altas y tempranas en sectores pobres). Finalmente, sociedades que reciben flujos migratorios importantes y logran su plena integración económica y social transitarán estas etapas de mejor manera que aquellas que no lo hagan.
La reforma de la seguridad social, las políticas de cuidado, las de salud sexual y reproductiva, las licencias maternales y parentales, las políticas de regulación y reconocimiento de las familias, las políticas migratorias, las de ordenamiento territorial, la inversión en primera infancia y en educación y salud, todas ellas, se ven afectadas y afectarán las dinámicas de población. Más importante aún, las respuestas que los estados den a las dinámicas poblacionales tendrán fuerte incidencia en la eficiencia económica y la equidad de nuestras sociedades. Las páginas de población que se inauguran con esta primera entrega y que se publicarán en forma periódica procuran aportar a vincular, debatir, presentar evidencia y reflexionar desde la experiencia nacional y comparada sobre estas temáticas y dilemas de políticas colocando en el centro del análisis las dinámicas de población en su más amplio espectro.
Fernando Filgueira es jefe de la oficina del Fondo de Población de Naciones Unidas y docente titular de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. El Unfpa agradece la labor rigurosa de investigación y análisis de las y los colegas del Programa de Población de la Facultad de Ciencias Sociales y el esfuerzo de construcción de información e investigación de Marissa Buchelli y su equipo del Departamento de Economía de la FCS. La ausencia de un debate público informado en estas materias nada tiene que ver con ausencia de investigaciones de inmensa calidad que informan y son insumos claves de esta y futuras entregas.
Referencias
Bloom, DE y Williamson, JG (1998). “Demographic transitions and economic miracles in emerging Asia”, The World Bank Economic Review, 12(3), 419-455.
Bloom, DE, Canning, D y Sevilla, J (2003). The demographic dividend: A new perspective on the economic consequences of population change. Rand Corporation.
Heckman, J (2012). Giving Kids a Fair Chance. Cambridge, MA: MIT Press, 2012.
Saad, PM, Miller, T y Martínez, C (2009). “Impact of demographic change on sectorial demands in Latin America”, Revista Brasileira de Estudos de População, 26(2), 237-261.
Cepal (2016). Panorama social de América Latina 2015. Santiago de Chile: Cepal.
Cepal (2017). Panorama social de América Latina 2016. Santiago de Chile: Cepal.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) (consultada en 2020). Family Database. Disponible en: http://www.oecd.org/els/family/database.htm.
National Transfer Account project (consultada en 2020), Indicadores y tablas excel comparadas de perfiles por país. Disponible en: https://ntaccounts.org/web/nta/show/Indicators