Hacia la aplicación del Acuerdo de Escazú en Uruguay: ¿privados deberán responder pedidos de acceso a la información en materia ambiental?

Escuchar los principios en que se sostiene el Acuerdo de Escazú, el primer acuerdo regional ambiental de América Latina y el Caribe, emociona a cualquier persona que defienda los derechos humanos en esta materia. En forma esquemática, el acuerdo busca garantizar la justicia, la transparencia y la participación en asuntos ambientales y la defensa de quienes salvaguardan los territorios y bienes naturales de nuestra región. Entrado en vigor en 2021, tiene la característica de ser vinculante, es decir que su implementación no se trata sólo de recomendaciones para los gobiernos, sino que estos tienen la obligación de cumplir con sus postulados. Uruguay, al ser uno de los 15 países de la región que lo ratificó, tiene el desafío de transformar la letra en hechos.

En este contexto, el Ministerio de Ambiente (MA) abrió el período de consulta pública de la hoja de ruta para la elaboración del plan que pretende la implementación del Acuerdo de Escazú en nuestro país. La recepción de comentarios de la ciudadanía está abierta hasta este miércoles 10 de abril. En el texto disponible en la página web de la cartera, se relata el estado de situación en los cuatro pilares de la normativa y las acciones, “con un horizonte hacia el año 2030”, que deberían ser priorizadas para lograr su cumplimiento. Cabe aclarar que no incluye “plazos, metas o indicadores para cada acción, en el entendido que dependen de otras decisiones y capacidades”.

En este sentido, el texto sostiene que la puesta en marcha del acuerdo será un “proceso progresivo, de largo plazo, que debe adecuarse a las capacidades nacionales”. Sobre la “progresividad”, afirma que implica “cierto grado de flexibilidad, aunque no signifique la posibilidad de la inacción; y, por tanto, no despoja a las obligaciones de su contenido, pero no necesariamente debe ser logrado instantáneamente”.

El documento fue elaborado por el MA, con apoyo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). Allí se menciona que realizaron dos instancias de diálogo con “referentes relacionados con los derechos de acceso en el país, pertenecientes a dependencias del MA y de diferentes organismos, la sociedad civil y la academia”. Luego, en el marco de una reunión de la Comisión Técnica Asesora de la Protección del Medio Ambiente que tuvo lugar en junio de 2023, se resolvió la creación de un grupo de trabajo interinstitucional que tiene como objetivo “acompañar el proceso de elaboración y ejecución de la hoja de ruta, coordinando acciones para contar con una propuesta de plan nacional”. Con base en los intercambios en el grupo, se realizaron algunas modificaciones al documento original. Dicho esto, pasemos a contar algunos de los contenidos de la hoja de ruta.

Acceso y generación de información ambiental

En el país está vigente la Ley de Acceso a la Información Pública, que, si bien no aborda específicamente la información ambiental, también la incluye. Sin embargo, en la hoja de ruta se destaca que la legislación uruguaya “no prevé la aplicación del derecho de acceso más allá de los organismos públicos”, mientras que el Acuerdo de Escazú amplía el alcance a ciertas organizaciones privadas “en la medida que reciben fondos o beneficios públicos directa o indirectamente o que desempeñen funciones y servicios públicos”. En este sentido, las autoridades señalan como una acción necesaria la actualización de la primera normativa para que ambas queden en “concordancia”.

Por otra parte, el documento señala que “existen casos en que no se distingue con claridad cuándo un acceso a la información pública se enfrenta a los datos personales protegidos por la ley, generando eventualmente un conflicto entre ambos derechos”. Al respecto, el documento dice que con el objetivo de “encontrar soluciones”, la Unidad de Acceso a la Información Pública (UAIP) “ha dictado una serie de resoluciones que aportan una guía interpretativa”, sin profundizar en ellas. A su vez, plantea la posibilidad de que organismos de control, justamente como la UAIP, puedan establecer sanciones en caso de detectar incumplimientos a la normativa, potestad que hasta el momento no tienen.

El Acuerdo de Escazú también determina que los gobiernos deberán establecer un registro de emisiones y transferencia de contaminantes al aire, agua, suelo y subsuelo, de materiales y residuos bajo su jurisdicción. Las autoridades definen que, antes de 2030, deben realizar el análisis de “los requerimientos técnicos, jurídicos y económicos para la incorporación progresiva de la información ambiental correspondiente” a este tipo de registros.

Otra obligación que establece la normativa regional consiste en que se debe asegurar que “los consumidores y usuarios cuenten con información oficial, pertinente y clara sobre las cualidades ambientales de bienes y servicios y sus efectos en la salud, favoreciendo patrones de consumo y producción sostenible”. Las autoridades mencionan en la hoja de ruta que es relevante “coordinar con las entidades gubernamentales relacionadas con la regulación de las relaciones de consumo, las necesidades de ajuste en las normativas y prácticas”. Por ejemplo, será interesante conocer si este artículo podría repercutir en el proceder de OSE y si comenzará a otorgar información sobre los parámetros de agua potable que brinda a la población. Tal acceso parece importante, como quedó demostrado cuando, en 2022, el monitoreo de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua encontró los herbicidas glifosato y 2,4-D, además de coliformes y otros valores por encima de los máximos permitidos, en las muestras de agua suministradas.

A su vez, una acción que buscarán llevar adelante las autoridades es proponer a los gobiernos departamentales que realicen un relevamiento sobre “el estado de situación respecto a la implementación del derecho de acceso a la información a nivel departamental y local”.

Participación en la toma de decisiones

En la hoja de ruta se plantea que “la participación pública en asuntos ambientales en Uruguay es un principio de política ambiental”, pero que, “sin embargo, no se ha identificado en la legislación nacional una norma que regule la participación pública en asuntos ambientales con carácter general, sino que cada espacio de participación se prevé en una norma diferente y específica, con prácticas y resultados muy diferentes”. Admiten que se podría “contribuir a mejorar el sistema de participación” ofreciendo “garantías” a los participantes, en el sentido de que sus opiniones y propuestas sean “consideradas, más allá de que sean recogidas”.

En este sentido, el Acuerdo de Escazú establece que los gobiernos deben garantizar la participación desde “etapas iniciales del proceso de toma de decisión” y también deben brindar la oportunidad de presentar “observaciones por medios apropiados y disponibles” que sean tenidos “debidamente en cuenta”. Una vez adoptado el camino a seguir, las personas deben ser informadas sobre los “motivos y fundamentos” que sustentan la decisión y también sobre los puntos en que se escucharon sus observaciones.

Existen varios artículos del acuerdo vinculados a la participación sobre los que las autoridades informan que “no se han identificado previsiones normativas al respecto”. Tal es el caso de la obligación de alentar “el establecimiento de espacios apropiados de consulta en asuntos ambientales o el uso de los ya existentes, en los que puedan participar distintos grupos y sectores”. Lo mismo sucede en la sección donde se incita a promover “la valoración del conocimiento local, el diálogo y la interacción de las diferentes visiones y saberes”. Y también con los “esfuerzos para identificar y apoyar a personas o grupos en situación de vulnerabilidad para involucrarse de manera activa, oportuna y efectiva en los mecanismos de participación”. En esta misma línea, el Acuerdo de Escazú determina que la autoridad pública debe realizar “esfuerzos por identificar al público directamente afectado por proyectos y actividades que tengan o puedan tener un impacto significativo sobre el medioambiente”.

En la hoja de ruta se indica que, antes de 2030, se establecerán “criterios generales o reglas mínimas para la participación del público, especialmente en las consultas y audiencias públicas, previendo aspectos básicos (como número de instancias, representatividad de los actores o formas de recepción de aportes), así como herramientas que aseguren la efectividad de la participación, ofreciendo garantías de consideración de las opiniones o propuestas recibidas, expresando las razones para adoptarlas o no”. También determina que será necesario “relevar las necesidades de dotación de personal y de recursos materiales y técnicos de los responsables y organizadores de las instancias de participación pública”.

Acceso a la justicia en asuntos ambientales

La normativa regional señala que para cumplir con el derecho de acceso a la justicia en asuntos ambientales los estados deben contar con “órganos estatales competentes con acceso a conocimientos especializados en materia ambiental”, “legitimación activa amplia en defensa del medioambiente”, “la posibilidad de disponer medidas cautelares y provisionales para, entre otros fines, prevenir, hacer cesar, mitigar o recomponer daños al ambiente”, “medidas para facilitar la producción de la prueba del daño ambiental”, “mecanismos de reparación”, entre otros puntos. Pero en Uruguay “no existen órganos jurisdiccionales especializados en materia ambiental” ni “están previstas fiscalías especializadas en la materia”.

En la hoja de ruta se insiste en la elaboración de “normativa que contemple los aspectos generales y particulares de los procesos ambientales, incluyendo los temas procesales centrales, como son las disposiciones sobre legitimación, prueba, medidas efectivas de ejecución de las decisiones judiciales, así como rever los mecanismos de reparación”. Para lograrlo, van a “apoyar la elaboración de un proyecto de ley de procesos colectivos”.

“En función de no existir órganos jurisdiccionales especializados en la temática, se hace imprescindible fortalecer la formación y especialización de operadores jurídicos (jueces y juezas, fiscales, defensores y defensoras públicos y abogados litigantes), así como del personal técnico que interviene (por ejemplo, peritos médicos y científicos). También se requiere incrementar los recursos humanos y económicos destinados para que estos funcionen en forma adecuada y eficaz”, se expresa en el texto. Como ejemplo de la falta de especialización, se destaca que “a nivel universitario, la formación jurídica curricular obligatoria no incluye por lo general la temática específica del ambiente” e incluso “la reciente reforma del plan de estudios de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República no la incluyó como materia obligatoria, siendo una asignatura opcional y cursos de posgrado”. Para contrarrestar, se propone como acción realizar cursos y capacitaciones.

Por otro lado, el Acuerdo de Escazú establece que los estados tienen la obligación de “atender las necesidades de las personas o grupos en situación de vulnerabilidad mediante el establecimiento de mecanismos de apoyo, incluida la asistencia técnica y jurídica gratuita”. Sobre este punto, la hoja de ruta dice: “En general los costos procesales, relativos a la producción de la prueba, pueden ser elevados. Para acreditar el nexo causal en materia probatoria es necesario contar con pericias e informes técnicos que resultan costosos y específicamente en temas ambientales no existen mecanismos gratuitos o accesibles económicamente para personas vulnerables. Las defensorías públicas y los consultorios jurídicos universitarios no cuentan con especialización en temas ambientales y, aunque han ejercido defensa en materia ambiental, ha sido en un número limitado de casos”.

Como acción a desarrollar antes de 2030, plantean “relevar las posibilidades de asesoramiento y asistencia jurídica a personas que se encuentren en situación de vulnerabilidad para acceder a la justicia en asuntos ambientales, identificando las necesidades de dotación de personal y de recursos materiales y técnicos de la defensoría de oficio y de los consultorios jurídicos universitarios”. Por otra parte, las autoridades recuerdan que para el “mejoramiento de las posibilidades de sanción, reparación y recomposición en los casos de daño al ambiente”, se impulsará la aprobación del proyecto de ley de delitos contra el ambiente y el proyecto de ley de responsabilidad por daño ambiental.

¿Cuidar a quienes cuidan?

En los últimos diez años, más de 1.733 personas defensoras del ambiente fueron asesinadas, según el último informe de la organización no gubernamental Global Witness. La cifra equivale aproximadamente a un defensor asesinado cada dos días y 68% de estos delitos tuvieron lugar en América Latina. En este contexto, el Acuerdo de Escazú determina que los estados deben garantizar “un entorno seguro y propicio en el que las personas, grupos y organizaciones que promueven y defienden los derechos humanos en asuntos ambientales puedan actuar sin amenazas, restricciones e inseguridad”.

En Uruguay, por nombrar tan sólo un ejemplo, existen investigaciones que recopilan testimonios de personas que viven en territorios productivos y muestran los miedos de la población al momento de denunciar, por ejemplo, cómo la exposición a agroquímicos les repercute en su salud y el ambiente que los rodea. Sin ir más lejos, sindicatos de trabajadores rurales han relatado que empresarios utilizan las fumigaciones como represalias. “A trabajadores que se han querido organizar, los mandan solos y les mandan las avionetas a pasarles por arriba como represalia. O lo ponen en un lugar a trabajar y le mandan el mosquito a rodearlo, sabiendo de la preocupación de los trabajadores sobre estos temas”, contaba hace un tiempo Marcelo Amaya a la diaria, referente de la Unión Nacional de Asalariados, Trabajadores Rurales y Afines (Unatra), que desde hace varios años denuncia las consecuencias que tiene el agronegocio sobre las poblaciones rurales.

En la hoja de ruta se señala que Uruguay es “reconocido como un país con altos estándares de libertad de expresión y protección de los derechos individuales”, también que “de los relevamientos realizados con distintos actores de la sociedad civil, surge que no hay una percepción de inseguridad en el ámbito de sus actuaciones, salvo algunos casos muy puntuales”. Añaden que “sin perjuicio de lo anterior y atendiendo el contexto global sobre el tema, así como la difusión de Uruguay como un país de acogida de defensores ambientales extranjeros, sería oportuno contar con un protocolo o norma específica que recoja los criterios e instrumentos del Acuerdo”.