Economía, Nacional

21.3.13
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Ha Joon Chang.
Ha Joon Chang.

Algún día hay que empezar

Con el investigador Ha-Joon Chang, para quien los países desarrollados recomiendan políticas que nunca practicaron.

El ciclo de seminarios sobre el rol de las empresas públicas en el desarrollo industrial, organizado por Antel y la Dirección Nacional de Industrias, contó con la visita de investigador de la Universidad de Cambridge Ha-Joon Chang, quien disertó en la Torre de las Comunicaciones el lunes y martes pasado. Chang, nacido en Corea del Sur, es uno de los economistas heterodoxos más destacados del mundo, especializado en la economía del desarrollo e industrial. Autor de varios libros, entre ellos Retirar la escalera, Chang fue consultor del Banco Mundial y el Banco Europeo de Inversiones, las Naciones Unidas y del presidente de Ecuador, Rafael Correa. Pero también es miembro del “Center for Economic and Policy Research” de Washington D.C. El lunes en la mañana la diaria compartió una charla con él y también con la presidenta de Antel, Carolina Cosse y el director de Industrias, Sebastián Torres.

-Usted ha hablado de un proceso de “reinterpretación de la historia económica” según la cual, los países desarrollados dicen haber adoptado políticas liberalizadoras como condición para su desarrollo, cuando en realidad fueron proteccionistas. ¿Puede desarrollar la idea?

-Cuando hablamos de los temas del desarrollo debemos tener en cuenta que las naciones que dominaron el capitalismo durante los pasados dos siglos, Gran Bretaña y Estados Unidos, “inventaron” eso de que el libre mercado y las políticas de libre comercio los llevaron al éxito. Cuando esa idea es la que todos tienen en la cabeza, se vuelve más difícil argumentar a favor de políticas diferentes. Si decís que el gobierno jugó un rol importante en el desarrollo de algunos países como Japón, por ejemplo, muchos argumentan que es una excepción y que la regla general es que los países que triunfaron, como Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia o Alemania, lo hicieron a través del libre mercado. Esos países justamente fueron pioneros en la protección industrial, en la intervención estatal y ahora cuando llegaron a donde están parecen haber “pateado la escalera” para que nadie más suba. Gran Bretaña en el siglo 18 tenía las tarifas industriales más grandes en el mundo, y el estado intervino de manera importante para promover el sector industrial. Desde el siglo XIX hasta los años 30, Estados Unidos tuvo las tarifas más altas y los subsidios más fuertes para proteger a sus sectores industriales. Dicho país inventó la teoría de la protección comercial conocida como el argumento de la “industria naciente”. Esos países saben que no se desarrollaron con el libre mercado, tal como se supone. Puede que países como Hong Kong -durante el protectorado inglés, o los Países Bajos durante una etapa- hayan apostado al libre mercado para desarrollarse y hayan tenido éxito, pero son uno o dos casos contra 30 en los que Estados Unidos, Inglaterra, Suecia, Francia, Alemania, Corea, Taiwán, todos tuvieron éxito a partir de una combinación de intervencionismo estatal y empresas públicas. Todo el discurso luce muy diferente y ahora están argumentando en favor de lo que realmente fueron excepciones en los casos exitosos.

-¿Cómo implementar una política industrial ambiciosa en países que necesitan recursos para las políticas sociales?

-En primer lugar, la política industrial no tiene por qué ser masiva. Puede comenzarse con pequeños pasos, porque es peligroso embarcarse en grandes planes que puedan fracasar. La manera en que Uruguay lo está haciendo, está bien. Me refiero a elegir 5 sectores al principio y luego otros 5 y de a poco tener involucrados 15 o 20 sectores industriales. Este tipo de políticas crea empleos, y entonces no serán necesarios tantos recursos para evitar que la gente caiga en la pobreza. Y no digo, como algunos liberales, que el gobierno debe priorizar la política industrial y olvidar las políticas sociales, porque justamente, una buena política social es una parte importante de la política industrial. Cuando los trabajadores se sienten más seguros se vuelven más activos, más productivos. En Estados Unidos, los trabajadores muchas veces se resisten al cambio tecnológico porque saben que los puede llevar al desempleo, y en ese país eso puede significar que ni siquiera accedan a la atención médica. Esos trabajadores viven la innovación con un dramatismo justificado. En contrario, la incorporación del cambio tecnológico en países como Japón o Suecia es más natural y dinámica. En esos países con fuertes políticas sociales, si bien son muy distintas entre sí, los trabajadores, ya sea que trabajen en grandes o pequeñas empresas, tienen derechos reconocidos y ésa es la razón por la que las empresas encuentran más fácil implementar cambios tecnológicos. Si bien no es lindo para nadie perder el trabajo, para un trabajador sueco no es el fin del mundo. Por eso, tener buenas políticas sociales es una forma de estimular el cambio tecnológico y el desarrollo. Es un proceso de ida y vuelta.

-¿Cuál cree que son las industrias clave a proteger y desarrollar?

-Es un tema difícil. En 1955 las doce empresas que componían la industria automotriz japonesa producían en conjunto unas 70 mil unidades. Ese mismo año General Motors produjo 3.5 millones de autos y toda la industria automotriz estadounidense produjo 7 millones. Es decir, la japonesa era el 1% y de todas maneras quisieron ir más allá. En ese momento, apoyar esta industria en Japón era una decisión totalmente irracional y loca, pero hay que entender que el mundo se mueve por decisiones locas, de gente loca. Hay momentos en que se deben hacer cosas que el análisis racional dice que van a fallar. Tratar de mirar hacia los próximos 30 años es un ejercicio muy difícil, pero fructífero. Es necesario hablar con el sector privado, que los gobiernos digan cuál es su visión, que los ingenieros se integren y expresen opinión sobre cuál sector debe ser desarrollado, que los científicos expliquen que están investigando y reclamen fondos para eso. Es necesario pensar en esos términos. El desarrollo económico es un proceso continuo de exploración y discusión. Hay que hacer todo esto y finalmente hay que aceptar que nadie sabe realmente cuál será el sector líder en el futuro. Hace 50 años algunas compañías, como IBM, tuvieron la visión de que en el futuro todos tendrían una computadora, a pesar de que en ese momento solamente el Pentágono o la Armada eran sus clientes, pero hoy eso es más difícil.

-En estas políticas, ¿cuál es el rol de las empresas estatales?

-En el mainstream, las empresas del Estado tienen un mal nombre, pero lo cierto es que en muchos países existen grandes empresas públicas que contribuyen mucho al desarrollo económico. Veamos el caso de Singapur. Si uno lee el Wall Street Journal o las revistas económicas, sólo va a encontrar referencias a que ese país promueve el libre mercado y da la bienvenida a la inversión extranjera, pero no se dice que casi la totalidad de la tierra es de propiedad estatal, que casi 85% de las viviendas las proporciona el Estado, y 22% del PIB es generado directamente por empresas de producción estatales. Singapur es un caso de una economía donde por un lado, tenemos el libre mercado, pero por otro es la economía más controlada por el Estado en todo el mundo. Francia, Finlandia, Taiwán, todos se desarrollaron utilizando a las empresas estatales en la estrategia de desarrollo. Y por más que en muchos de estos casos las compañías han sido empujadas a privatizaciones recientemente, siguen estando controladas por el Estado. Stora Enso, la empresa finlandesa que significó la mayor inversión en Uruguay, es controlada al menos en 25% de las acciones por el gobierno finlandés. Y ejemplos como éste sobran en muchos países, y van en contra de todo lo que se dice sobre el Estado. Las empresas pueden funcionar mal o bien, pero eso no tiene nada que ver con la propiedad.

-¿Cuál es la diferencia entre el proceso de industrialización vivido en América Latina en el siglo XX y el que tuvieron los países asiáticos?

-Una diferencia crucial entre el modelo estatista latinoamericano de 1930 a 1970 y el asiático posterior a la Segunda Guerra Mundial, es que en América Latina no se prestó atención suficiente en desarrollar capacidades tecnológicas locales. En los años 50, Japón y Argentina tenían el mismo ingreso per cápita, y ninguno de los dos tenía capacidad de producir buenos automóviles. ¿Qué hizo Argentina (y Brasil también) ante el hecho de no producir buenos autos pero querer manejarlos? Invitaron a compañías como Fiat y Ford a producir en sus países esos buenos autos. Sin embargo, los japoneses pensaron: no podemos producir buenos autos, entonces manejaremos malos autos, al menos mientras compañías propias (como Toyota) estuvieran en condiciones de producirlos, quizás 20 o 30 años después. Creo que ésa es una diferencia crítica. El énfasis debe estar puesto en construir capacidades tecnológicas locales. Y quiero decir que esto ya se ha estado haciendo, por ejemplo en Brasil. Ahí está el ejemplo de Embraer, que ha logrado entrar en el mercado de la aviación y de Petrobras que es líder en la extracción de petróleos pesados. O sea que se puede hacer, debe hacerse.

-¿No cree que una gran presencia estatal en la economía puede desalentar la inversión privada?

-Bueno, depende. Si el Estado además de grande es hostil hacia la inversión privada, puede que sí. Pero basta volver al ejemplo de Singapur, donde está el sector público más grande en el mundo en términos de capacidad productiva, pero nadie diría que sus gobiernos han sido hostiles hacia la iniciativa privada. Es esencialmente un problema de actitud y de cómo se manejan las relaciones entre el sector público y las empresas privadas.

-¿Cómo controlar a las empresas subsidiadas por la sociedad en países con poca capacidad regulatoria?

-En países donde los subsidios y otros instrumentos de política industrial han sido utilizados, como el caso de Japón, no había marcos institucionales muy fuertes. Corea del Sur comenzó con una institucionalidad muy débil y una burocracia muy ineficiente en los años 60. Entonces enviaron a sus cuadros técnicos a aprender a otros países. El propio Banco Mundial nos dio dinero para mandar a los cuadros técnicos a aprender cómo se hizo en otros países. Es necesario construir esas instituciones, no es blanco o negro, nadie nació con esas instituciones, es necesario empezar algún día. Hay que tener en la cabeza que el hecho de no tener esa institucionalidad fuerte, no significa que nunca se pueda tener. Es verdad, es necesario construir las capacidades hoy de acuerdo a la realidad que se vive, pero tus políticas industriales mañana van a ser más ambiciosas cuanto antes se desarrollen las capacidades institucionales y evolucionen en el tiempo.

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