Diversas señales del gobierno parecen indicar que estamos cerca de encontrar petróleo en el territorio nacional y ya se han escuchado opiniones sobre lo malo que podría ser que el descubrimiento se confirmara.1 Según esa visión, si se llegara a descubrir un recurso explotable, lo mejor sería ignorarlo y seguir como si nada. Desde la economía hay un montón de argumentos que avalan esta visión, pero muchos de los miedos están pobremente fundamentados.
Voy entonces a centrarme en los argumentos del “petroescepticismo” que tienen una base económica, sin detenerme en argumentos ambientales que sería bueno que se incorporaran al debate ni en las razones éticas de por qué los uruguayos deberíamos apropiarnos del recurso que se descubre en nuestro suelo, cuestión que también creo interesante y que no está planteada en el debate actual.
La teoría
La hipótesis conocida como “la maldición de los recursos naturales” establece que cuando se empieza a explotar un recurso natural X (sea petróleo, gas u otros) la economía y la sociedad pueden no beneficiarse a largo plazo. Los canales por los que se manifiesta son:
-Enfermedad holandesa:[2] si un país tiene una dotación importante de un recurso, al vender productos derivados de ese recurso en el mercado mundial obtiene muchos dólares. La entrada de dólares al mercado local abarata el precio de la divisa (baja el tipo de cambio), abaratando los productos importados y encareciendo las exportaciones. Si el efecto ocurre con una intensidad considerable, los costos en dólares de producir otras cosas en el ámbito doméstico suben tanto que terminan dificultando una producción competitiva. Las consecuencias directas serían una gran riqueza en dólares y una tendencia a la concentración excesiva de la producción. Esto no parece lo peor que le puede pasar a una sociedad, hasta que se combina con los demás factores.
-Recursos naturales e instituciones: [3] si la riqueza se distribuye entre toda la población, todos terminaremos siendo más ricos. Pero no es así cuando un caso fuerte de enfermedad holandesa se mezcla con instituciones débiles. Si la riqueza se la queda un gobierno corrupto o un grupo de empresarios codiciosos, entonces se puede terminar en una situación en la que pocos están muy bien y el resto muy mal. Y si la mala distribución de la riqueza impulsa a sucesivos grupos a luchar por obtenerla, el recurso natural puede traer largos y dolorosos conflictos internos o externos. Por último, la renta procedente de la explotación del recurso puede ser invertida de mala manera.
-Especialización y crecimiento:[4] una economía especializada en pocos productos tiende a crecer menos que las economías más diversificadas, ya que estas acumulan más “saberes” o capacidades, lo que les permite adaptar mejor su producción con el transcurso del tiempo. La enfermedad holandesa podría entonces reducir las capacidades de crecer a largo plazo.
-Especialización y volatilidad:[5] cuanto más especializada en pocos productos esté una economía, más vulnerable será a los shocks de precios de lo que vende. Para una economía diversificada, el precio de una de sus exportaciones no es tan importante, y además, si el precio de una está bajo, esto puede cancelarse con el precio de otra que esté alto. Este punto tiene un vínculo importante con el anterior, dado que mayor volatilidad también suele relacionarse con menor crecimiento.
Las diferentes experiencias
¿Qué dice la evidencia empírica? Los trabajos que analizan cómo le va al conjunto de países petroleros arrojan resultados encontrados. Lo que sí es claro es que hay una gran diversidad de casos en los que los canales anteriores operaron con diferente intensidad.6 Hay países que, contando con el recurso, lo han gestionado de forma de no caer en la enfermedad holandesa (como Estados Unidos o Canadá) y hay otros que, “sufriendo de la enfermedad”, la disfrutan entre todos (Noruega tiene alrededor de 60% de su canasta exportadora concentrada en petróleo, pero el nivel de vida de la población en general es muy alto y los niveles de desigualdad son bajos). Un tercer grupo sería aquel en el que la enfermedad holandesa opera fuertemente y los beneficios llegan a unos más que a otros (Qatar, Arabia Saudita, Emiratos Árabes Unidos). Finalmente, hay varios países para los que descubrir yacimientos parece haber traído más problemas que soluciones (Libia, Angola, Nigeria y varios otros países de África subsahariana).
El hecho de que los casos de fracasos son bastante más que los de éxitos parece ser el mayor fundamento para la tesis de los petroescépticos. A mi entender, esto sólo indica la importancia de gestionar adecuadamente el recurso. ¿En qué va que nuestra potencial experiencia con el petróleo termine pareciéndose a la de Noruega o a la de Nigeria?
De las investigaciones se desprende que la situación del país antes del descubrimiento del recurso natural incide mucho en la forma en que se logra gestionar. La fortaleza de las instituciones democráticas, el nivel educativo de la población y el momento histórico en el que el recurso se descubre hacen la diferencia.
El modelo de los países de América del Norte se basó en restringir las exportaciones de petróleo; se lo dirigió más bien al mercado interno, lo que abarató su consumo y funcionó como base para otras actividades, en especial la automotriz, que facilitaron la industrialización de estos países. Si bien no creo que Uruguay comparta muchas características estructurales con los países de este grupo (carece de un mercado interno tan poderoso), tampoco veo que tenga similitudes importantes con los países de África subsahariana ni con los de Medio Oriente.
Tal vez los casos más similares sean los países de la región, aunque la heterogeneidad parece ser importante: las exportaciones de crudo de Argentina y Brasil rondan el 5% y 10%, respectivamente, mientras que para Ecuador pasan el 50% y para Venezuela, el 90%; además, las historias de estos países son disímiles.
¿Qué debería hacer Uruguay?
Si usted le desconfía al petróleo porque teme a la maldición de los recursos naturales, le tengo una mala noticia: Uruguay ya la sufre, en buena medida, así que puede aprender de la experiencia propia. Los argumentos que la teoría establece como problemáticos no son necesariamente específicos del petróleo o los recursos extractivos. Cualquier fuente de riqueza en la que un país tenga ventajas comparativas realmente altas puede provocar una “maldición”.7
A pesar de los esfuerzos realizados por diversificar la estructura productiva del país, la gran mayoría de las exportaciones de bienes uruguayas son de origen agropecuario (alrededor de 70% en 2014), y así ha sido durante toda la historia nacional. No son pocos los estudios que vinculan esta especialización con el escaso crecimiento y la alta volatilidad que el país ha experimentado en el largo plazo.
Quienes se preocupan por el efecto que la explotación petrolera tendría sobre la diversificación productiva, ¿votarían a favor del cese de la explotación agropecuaria? Sería más lógico diversificar la estructura productiva buscando promover cada sector en su justa medida. El sector petrolero, si bien no parece ser el más encadenado con los otros, puede ayudar a que el país gane en aprendizajes. Más importante aun, los recursos que se desprendan de su explotación pueden volcarse a la formación de recursos humanos altamente necesarios para un país que apunta al desarrollo.
No estoy abogando aquí por un sumergimiento incondicional en los pozos de petróleo. Más bien abogo por un uso con inteligencia del recurso, que sea útil al desarrollo a largo plazo del país. Para esto se requiere mucho estudio previo.
No conozco, por ejemplo, investigaciones que muestren cómo la explotación petrolera se combina con la explotación agropecuaria. Sería deseable, en particular, que se estudiara cuánto impactaría una apreciación fuerte del peso uruguayo en el costo de los diferentes productores locales (que difieren mucho en cuanto a la composición importado/doméstico de sus insumos).
Descartar la explotación sin un rico debate previo equivale a desperdiciar una oportunidad, y no veo que las investigaciones científicas establezcan que estamos condenados.
En la diaria se publicaron dos opiniones en el mismo sentido: la de Jorge Batlle y la de Guillermo Lamolle.
Un trabajo clásico en esto es Corden y Neary (1982).
Esta literatura se cruza con la ciencia política. Algunos ejemplos son: Baland y François (2000), Cotet y Tsui (2013), Haber y Menaldo (2011), y Lei y Michaels (2014).
Ver Sachs y Warner (2001) y Hausmann et al. (2011).
Ver, por ejemplo, Koren y Tenreyro (2007).
Algunos trabajos, como Sachs y Warner (1995, 2001), señalan que la maldición existe, mientras que otros, como Brunnschweiler (2008), dicen que no. La diferencia es la medición usada para cuantificar la dotación de recursos naturales de los países.
Algunos estudios señalan, como especificidad negativa de la explotación petrolera, que la actividad no parece estar demasiado conectada con otras actividades y, por lo tanto, no sería un tipo de producción que genere derrames beneficiosos en el largo plazo. Por ejemplo, en Hidalgo et al. (2007) se presenta un mapa de vínculos productivos entre diferentes productos y se muestra a la actividad petrolera como una de las más aisladas del resto. Esto debe tomarse tan sólo como un primer acercamiento a la cuestión, dado que, por la forma en que el mapa se construye, no puede descartarse que dicho aislamiento sea más bien resultado de la enfermedad holandesa.
Ver, por ejemplo, Bittencourt (2006) y Ourens (2012).
Una versión previa de esta nota fue publicada en Razones y personas.