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Nacional | Jueves 21 • Abril • 2016

Preocupación por el sistema penitenciario

Razones y Personas.

Instituciones penitenciarias en Uruguay: lo que se ha hecho y lo que se podría hacer.

En estos días existe un fuerte debate acerca de la gestión del Ministerio del Interior en Uruguay. Uno de los temas de preocupación claves es la situación de las instituciones penitenciarias, y su potencial rol de fomento del círculo perverso de delito, violencia y reincidencia. En los últimos años Uruguay ha enfrentado una situación problemática en esta materia. El aumento sostenido de los delitos estuvo acompañado por un importante crecimiento del sistema carcelario. En 2014 la población privada de libertad alcanzó a 9.797 personas. El país cuenta con una tasa de prisionización de 291 cada 100.000 habitantes, lo que equivale a estar en el puesto 36 en el mundo -en el que el campeón mundial es Estados Unidos, con 693, según información del International Centre for Prison Studies de 2016-. Las condiciones de reclusión han sido objeto de denuncias a nivel nacional e internacional. Hacinamiento, inadecuadas condiciones edilicias, énfasis custodial, malos tratos, problemas sanitarios, insuficiente acceso al trabajo y a la educación, incumplimiento de las categorías de clasificación, escasez de programas de rehabilitación y reingreso, son algunos de los aspectos destacados desde las instituciones públicas, la academia, la sociedad civil organizada y los organismos internacionales.

Sin embargo, en la última década han tenido lugar algunos cambios bastante significativos en nuestro sistema penitenciario. Me gustaría aprovechar esta nota para hacer dos cosas. Primero, repasar brevemente los cambios y esfuerzos más significativos llevados adelante en la última década por Uruguay. Y luego, continuar planteando cinco líneas de agenda de reforma penitenciaria.

Los cambios del sistema penitenciario en la última década

En 2009 el informe del relator de las Naciones Unidas Manfred Nowak evidenció la violación de derechos humanos por parte del Estado uruguayo y marcó un punto de inflexión para el sistema penitenciario. Si bien existían otras denuncias a nivel local desde el Comisionado Parlamentario y desde la sociedad civil, este informe tuvo un importante impacto político. Producto de ello, el gobierno convocó a la oposición e instaló un ámbito de discusión sobre seguridad pública que propicia la sanción de la Ley de Emergencia Carcelaria y una revisión profunda del sistema penitenciario nacional.

La creación del Instituto Nacional de Rehabilitación constituyó un mojón clave en la historias de las políticas penitenciarias en Uruguay y tuvo tres consecuencias muy importantes. En primer lugar, se priorizó presupuestalmente al sistema penitenciario. En segundo lugar, se unificó la organización y se mejoró la gestión de un sistema que estaba totalmente compartimentado y desconectado. En tercer lugar, se comenzó a sustituir progresivamente personal policial por operadores civiles, profesionales y técnicos. Otros cambios también importantes involucraron: fortalecer el Instituto Nacional de Criminología para clasificar y asignar a las personas privadas de libertad; generar la Oficina de Supervisión de Libertad Asistida (OSLA) para ofrecerle al Poder Judicial mayores garantías de supervisión a los procesamientos sin prisión; el fortalecimiento del Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados (PNEL) para fomentar el trabajo en las cárceles como dimensión clave del tratamiento rehabilitatorio. Fue también muy importante cómo se intensificó la labor de coordinación con diversos organismos públicos en materia de educación, salud, trabajo, vivienda y desarrollo social.

Estas modificaciones institucionales tuvieron sus resultados en la gestión penitenciaria. Desde 2005 se avanzó en la construcción de 5.400 plazas para combatir el hacinamiento carcelario y adecuar las condiciones de habitabilidad, se mejoró la clasificación de las personas privadas de libertad al separar primarios y reincidentes así como procesados y penados. Al mismo tiempo, aumentó notoriamente la oferta de servicios (salud, educación, trabajo) carcelarios. También hubo algunos cambios en el área del preegreso; en particular, el PNEL buscó modificar la estrategia pasiva de esperar a los liberados y sus familias en la sede, buscando una estrategia más activa desde el Patronato que apuntara a trabajar con los individuos prontos a ser liberados, desde los propios establecimientos de reclusión.

En lo que refiere a la oferta de programas de tratamiento, si consideramos que los programas deben contar con cierto grado de formalización (objetivos, diseño y metodología de intervención documentada), la oferta programática de Uruguay ha sido escasa e insuficiente. No obstante, se han desarrollado algunas iniciativas prometedoras. Por ejemplo, en materia de programas de rehabilitación puede destacarse el Centro de Rehabilitación Campanero de Lavalleja y el Establecimiento Piedra de los Indios de Colonia. Ambas unidades penitenciarias son rurales, semiabiertas y en ellas trabajan hombres y mujeres en condiciones de mínima seguridad. También es interesante el Centro Tacuabé de Salto, una experiencia innovadora de chacra en la que participan reclusos en situación de preegreso, junto a sus familias, en clave de comunidad. Si bien no existen evaluaciones rigurosas, este tipo de establecimientos suele ser valorado muy positivamente por autoridades, técnicos e informantes calificados. En materia de reingreso o reentry, el Patronato se consolidó como un actor clave, al reforzar su intervención fomentando el ejercicio del derecho de los liberados y sus familiares al trabajo, estudio, acceso a bienes culturales, deporte y recreación. Sin embargo, es cierto que una materia pendiente es el desarrollo de programas estructurados y adecuadamente evaluados que busquen aumentar la reinserción y disminuir la reincidencia.

El futuro: cinco líneas de acción

En este contexto, y desde la perspectiva del realismo crítico, se proponen cinco áreas que debería atender la reforma penitenciaria.

Un primer punto es la disminución de los altos niveles de población penitenciaria de Uruguay. Para ello, debería maximizarse el uso de medidas alternativas a la prisión, de penas intermedias e intermitentes. Los argumentos contrarios a disminuir la población penitenciaria tanto desde la perspectiva de la disuasión como de la incapacitación han mostrado limitaciones conceptuales y metodológicas, e incluso han demostrado ser costosos e ineficaces. Existe un amplio conjunto de variantes a experimentar institucionalmente y evaluar su eficacia diferencial según tipos de poblaciones, en estrategias tanto front door, es decir, sanciones alternativas a la prisión (por ejemplo, penas comunitarias o monitoreo electrónico), como back door, es decir, sanciones intermedias (como salidas anticipadas). En ambos casos pueden incluirse sesiones de tratamiento y rehabilitación (por ejemplo, para el consumo problemático de drogas, o para problemas de autocontrol y comportamiento violento). Si bien la evidencia empírica no es concluyente, varios estudios muestran que estas penas no custodiales en muchos casos logran mejores resultados que las penas custodiales. Por ello, un desafío del sistema penitenciario uruguayo es desarrollar un conjunto amplio y variado de alternativas a la privación de libertad, con suficientes recursos para que sean adecuadamente implementadas, gestionadas y evaluadas.

Una segunda área de reforma es la defensa de los derechos humanos, la seguridad interna y el trato justo hacia los individuos privados de libertad. Una adecuada implementación de alternativas a la privación de libertad favorece la reducción de la sobrepoblación carcelaria, que compromete las posibilidades de uso productivo del tiempo de los presos, aumenta el tiempo ocioso en las celdas, estimula y amplifica el desorden y la violencia y afecta las estrategias de gestión de la seguridad de las prisiones. La construcción de nuevas cárceles y la remodelación de viejos establecimientos es relevante, pero no en forma aislada o como única prioridad. Debe ser complementada con un mayor énfasis en la gestión de la seguridad, un fomento de los pequeños establecimientos y una progresiva eliminación de los grandes establecimientos. Este es un aspecto clave a los efectos de facilitar la gestión, monitorear y prevenir focos de conflicto y atender la situación de grupos vulnerables. Por ello es importante enfatizar en el tipo de gestión que los establecimientos desarrollan. La prevención de la violencia en las prisiones que se focaliza exclusivamente en la seguridad física y en el control frente a las amenazas más visibles puede ser contraproducente y retroalimentar la violencia institucional. El régimen penitenciario debe orientarse a la autogestión y responsabilidad de los internos y al fortalecimiento de la legitimidad del personal penitenciario, logrando un balance adecuado entre control y procedimientos disciplinarios, y el trato justo y la comunicación con los internos.

Una tercera área de reforma es el desarrollo de programas de tratamiento y de condiciones adecuadas para su implementación. La evidencia empírica de las últimas décadas ha logrado revertir el escepticismo sobre los esfuerzos de rehabilitación de los años 70 y 80. La posibilidad de comparar en forma sistemática diferentes programas mediante técnicas metaanalíticas permitió dar un salto en el desarrollo de la agenda de lo que funciona, y de los principios del tratamiento eficaz. En la actualidad se sabe que el tipo y carácter de programa es decisivo para obtener mejores resultados (por ejemplo, las variantes cognitivas y multimodales han demostrado ser las más exitosas); que las dosis de tratamiento deben ser suficientemente intensivas para lograr efectos; que la población objetivo debe ser seleccionada y los programas, adaptados a sus necesidades según principios de riesgo estáticos y dinámicos; que es fundamental que exista un adecuado emparejamiento de las características de los ofensores, terapeutas y programas; y que es clave que existan sólidos procesos de gestión de los recursos humanos que involucren el reclutamiento, la formación, el apoyo y la supervisión del personal penitenciario. Un componente central usualmente atendido se refiere a la implementación. El éxito y la eficacia de los programas de tratamiento depende centralmente de que se lleven a la práctica tal como se preveía originalmente en el diseño. Muchas veces las experiencias fracasan no porque el programa no esté adaptado a las necesidades de la población ofensora sino a factores más intangibles, vinculados a la ausencia de un manual comprehensivo o guías claras, problemas en el estilo de gerenciamiento y tipo de liderazgo de la institución penitenciaria, problemas de vínculo y conflicto entre distintos actores del centro penitenciario, problemas en el financiamiento del programa y debilidades en los procedimientos de monitoreo y evaluación.

Un cuarto punto lo constituye el desarrollo de políticas de reingreso y estímulo que adquieran un rol protagónico en el conjunto de las políticas penitenciarias. La investigación criminológica ha mostrado que buena parte de las razones por las cuales las personas continúan delinquiendo o abandonan el delito están localizadas en el contexto social del ofensor cuando este es liberado. Por ende, es fundamental ampliar la idea de rehabilitación al incluir no sólo lo que ocurre dentro de los recintos penitenciarios, sino también los procesos de reingreso y el contexto social y comunitario del ofensor. Este enfoque supone algunos cambios importantes en el diseño e implementación de programas penitenciarios. La experiencia dentro del recinto debe incluir no tratamiento pero también fuerte énfasis en la preparación para la libertad, con una visión menos terapéutica y pasiva del individuo. Los cambios programáticos deben estar acompasados por la modificación de los procesos de liberación y revocación de las sentencias, dándose particular atención a los incentivos y las formas discrecionales de liberación. Naturalmente, tiene que haber un vigoroso conjunto de servicios posprisión que consoliden en comunidad los procesos desarrollados inicialmente en prisión. Finalmente, deben reforzarse los mecanismos de colaboración entre los agentes de la institución penitenciaria y la comunidad para promover los mecanismos de control social informal.

Finalmente, la reforma de las instituciones penitenciarias uruguayas debería fomentar los sistemas de evaluación y gestión de la información. Es fundamental el desarrollo de evaluaciones sobre los programas implementados en las instituciones penitenciarias y en la comunidad, de resultados y procesos. Las evaluaciones cuantitativas deben cumplir criterios de calidad, contemplar períodos de seguimiento de al menos un año, e incluir medidas oficiales y extraoficiales. Adicionalmente, el complemento de estudios cualitativos es clave para el análisis de problemas de integridad y adaptación de los programas. La inclusión de evaluaciones de costo-eficiencia permitiría generar insumos para evaluar los recursos públicos que se perderían debido a crímenes no evitados, así como el costo de oportunidad de inversiones en programas penitenciarios frente a otras inversiones dentro del subsistema de justicia criminal, y en el conjunto de políticas públicas (prestaciones sociales, educación, salud). Finalmente, es clave desarrollar un sistema de información penitenciaria con indicadores sobre infraestructura, recursos financieros y humanos, programas, características de las personas privadas de libertad. Ello permitirá a cada centro mejorar la gestión, la transparencia y la evaluación de sus actividades. Y lo que no es menos importante: incentivaría la comparación y experimentación institucional contrastable para desarrollar iniciativas heterogéneas (diferentes soluciones a diferentes problemas) en el sistema.

Una versión previa de esta columna fue publicada en el blog Razones y personas.

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