El debate sobre el pasado reciente siempre se tiñe de intereses políticos y económicos presentes. Es que se hace imposible un análisis objetivo y desapasionado sobre procesos que vivimos hasta hace muy poco y cuyas huellas influyen en el presente. Justamente por eso, también es fundamental repasar los hechos, no desde la objetividad aséptica, imposible en el análisis social, sino desde la honestidad y transparencia que otorga el abrir el debate público asumiendo que no hay verdades reveladas y que caben diferentes opiniones. Pero las opiniones honestas deben soportar el escrutinio de los hechos, fundamental para diferenciar opiniones subjetivas (como todas), de mentiras a todas luces. Con ese objetivo se escribe esta nota.
A la hora de analizar algo tan complejo como la política económica desarrollada por tres gobiernos a lo largo de 15 años, se hace necesario poder relacionar de forma sucinta una amplísima gama de medidas de política. Esta nota recurre al concepto de “pilares” como criterio organizador de la descripción. Por pilares entendemos “ideas fuerza” que agrupen a un conjunto amplio de acciones y políticas de gobierno en materia económica (o con impacto en esta) desde una cierta coherencia interpretativa. En definitiva, se trata de caracterizar la política económica implementada, en un sentido amplio, es decir, no sólo la política implementada desde el Ministerio de Economía y Finanzas, sino medidas de diverso tipo y origen, con impacto económico relevante.
Por supuesto, esto no es más que un primer intento, absolutamente discutible. Pero se trata de un paso indispensable para iniciar una evaluación crítica adecuada, con la perspectiva que el paso del tiempo irá permitiendo, de forma de habilitar un debate profundo y abierto que permita valorar en su justo término un período tan fructífero y controvertido de la historia reciente, a la vez que aporte elementos para una síntesis superadora.
Cuatro pilares centrales y un aspecto algo indefinido
La caracterización propuesta se ordena a partir de cuatro pilares centrales, es decir, cuatro ideas fuerza aglutinadoras de medidas y acciones de política económica a partir de un cierto sentido interpretativo, y un quinto aspecto, en el que junto a algunas líneas nítidas también aparecen vaivenes y diferencias internas. Los cuatro pilares son:
Un Estado activo, como regulador, productor y redistribuidor, con énfasis en la igualdad.
La demanda interna como impulsor central del crecimiento económico, a pesar de la importancia indiscutible del contexto externo favorable.
Fuerte prioridad e impulso a la inversión productiva pública y privada.
Cuidado y profundización de la estabilidad macroeconómica.
El aspecto en el que se alternan las líneas nítidas con las diferencias internas es la inserción económica internacional del país.
Un Estado activo, con énfasis en la igualdad
Los proyectos de izquierda siempre han reivindicado para el Estado un papel estratégico en la economía. Se trata de la expresión de la voluntad democrática de la sociedad y, por tanto, del instrumento de ejecución y coordinación de políticas que impulsa los valores y objetivos legitimados mayoritariamente. Para eso interactúa con el mercado y las diferentes formas de organización de la sociedad, complementándolos y regulándolos. En este sentido, el fuerte activismo estatal que describiremos se contrapone a otro modelo de organización de la economía impulsado por el (neo)liberalismo, cuyo eje de política se caracteriza por el retiro progresivo del Estado dejando espacio a la hegemonía del mercado. Durante los 15 años de gobiernos frenteamplistas el Estado operó activamente, al menos en tres sentidos.
En primer lugar, en materia de redistribución de ingresos a diferentes niveles. Por un lado, en la “distribución primaria”, esto es, interviniendo activamente dentro de las unidades productivas en la distribución de su excedente económico entre capital y trabajo (y también a la interna de este último). En este sentido las medidas más importantes fueron el impulso a la negociación colectiva, con el restablecimiento de los Consejos de Salarios, las sucesivas rondas de negociación con sus respectivos lineamientos, una numerosa normativa en el sentido de proteger el trabajo y la acción sindical, y la política de permanente incremento de salarios mínimos (que más que se triplicaron en términos reales en los 15 años).
También, en lo que se conoce como la “distribución secundaria”, es decir, a través de las herramientas impositivas y fiscales. En este sentido un cambio de relevancia se dio a partir de la reforma tributaria de 2007, con la cual se recupera el papel redistribuidor de los impuestos. Desde la reforma tributaria de la dictadura se había creado una línea hegemónica de pensamiento local según la cual los impuestos no eran relevantes en materia distributiva. Es decir, desde esa perspectiva, no importaba qué impuestos se cobraran ni quién los pagara, sino que la función de los impuestos era únicamente recaudar, para que después, a través del gasto público, sí se incidiera en la distribución. Como consecuencia, la estructura tributaria nacional mostraba un signo claramente regresivo, es decir, la tasa de los gravámenes promedio sobre el ingreso de la población era más alta en los sectores económicos más bajos que en los más altos. La mencionada reforma, tanto en su fundamentación formal como en el debate público que se generó, rompió con esa doctrina y marcó un rumbo que hoy pocos cuestionan. Esa reforma (y algunos ajustes posteriores de tasas), además de alterar (moderadamente) el llamativo (des)equilibrio entre impuestos directos e indirectos que caracterizan a nuestra estructura tributaria, aumentando el peso de los primeros a costa de los segundos, gravó a rentas del capital previamente exoneradas, como los intereses de colocaciones financieras, dividendos de actividades empresariales y las rentas de la propiedad de la tierra o de alquileres. Aunque tal vez lo más relevante en materia distributiva haya sido la sustitución de un impuesto a los salarios a tasa fija (impuesto a las retribuciones personales, IRP), por un IRPF (impuesto a la renta de las personas físicas) a tasas “progresionales”, generando un importante aumento de la tasa efectiva a medida que nos movemos hacia ingresos más altos y exonerando totalmente a casi 70% de asalariados/as.
Por otra parte, en materia de gasto también hubo cambios relevantes en el sentido de lograr una mejor distribución final. Así el “gasto público social” experimentó un incremento sin precedentes tanto en términos absolutos como relativos en el gasto total. Educación, salud, políticas sociales, seguridad social, etcétera, incrementaron de forma permanente su incidencia en el gasto público y sus efectos beneficiaron, en general, más intensamente a los sectores más postergados. Una mención especial requieren múltiples medidas que flexibilizaron las condiciones para acceder a jubilaciones o pensiones, al punto de que hoy 95% de los mayores de 65 años accede a una prestación económica cuyos montos, además, crecieron de manera permanente, especialmente en cuanto a sus valores mínimos.
Una segunda vía a través de la cual la participación del Estado se intensificó es el papel de regulador. Es decir, ya no redistribuyendo recursos de manera directa, sino fijando reglas de organización y funcionamiento de diversas áreas. Esto es especialmente visible en materia de regulación laboral, más allá de lo específicamente salarial, mediante la expansión de las licencias por estudio, por maternidad y paternidad, de las medidas de seguridad laboral o de limitación de la extensión de las jornadas laborales en los ámbitos rural o doméstico y de medidas de protección de la actividad sindical. Otro ámbito en el que el papel regulador del Estado se ha destacado es en la creación del Sistema Nacional Integrado de Salud. Al reorganizar todo el sistema se establece un papel regulador mucho más potente del Ministerio de Salud Pública, tanto en materia sanitaria como económico-financiera de las instituciones de salud y de acceso de los usuarios a las prestaciones. También, por intermedio del Fonasa, se reorganizan las formas de aporte de los usuarios (en función de sus ingresos, principalmente) y las formas de pago a los prestadores (cápitas ajustadas), logrando de esta manera (junto a los mayores aportes financieros del Estado al sistema) una cobertura universal del sistema de salud, desmercantilizando y haciendo efectivo un derecho humano básico.
Finalmente, el mayor activismo estatal en materia económica puede observarse en el rol de productor directo de bienes y servicios (tanto sociales como económicos). Sobre los primeros, la ampliación de cobertura de servicios públicos es evidente en áreas clave, como la salud, la educación (la matrícula alcanzó niveles récord, especialmente en primera infancia y educación terciaria) y los cuidados. Pero también en materia de bienes económicos hubo una importante expansión hacia nuevas actividades productivas por parte del Estado, a través de las empresas públicas. En este sentido, se destacan Antel, que expandió sus actividades a servicios de almacenamiento remoto de datos (con el Data Center) y la difusión de contenidos a través de Vera TV y la generación de estos (Antel Arena); Ancap, que desarrolló, de la mano de ALUR, un complejo sucro-alcoholero y de producción de biocombustibles; y UTE, que desarrolló la producción de energía eléctrica a través de nuevas fuentes renovables (la eólica especialmente).
Esta mayor presencia del Estado descrita hasta aquí se refleja parcialmente en el moderado incremento de la “presión tributaria”, o sea la parte de la riqueza social generada cada año que es apropiada por este en la forma de impuestos para redistribuir principalmente por medio de servicios públicos. Este indicador crece unos 5 puntos en el período (de 25% a 30% del PIB, aproximadamente), aunque, en realidad, mantiene una tendencia bastante estable de crecimiento desde la salida de la dictadura y coloca a Uruguay en niveles intermedios a nivel internacional (a diferencia de lo que suele afirmarse), por encima de países más pobres pero por debajo de los países más desarrollados y, también, por debajo de nuestros vecinos Argentina y Brasil.
La demanda interna como impulsor central del crecimiento
A pesar de la indiscutible importancia del favorable contexto internacional predominante hasta 2014 (aunque severamente revertido a partir de ese año), el principal impulsor del crecimiento y la generación de empleo en el período fue la demanda interna. Esto puede verificarse en que alrededor de 70% de los empleos creados fueron en actividades con foco principal en el mercado interno, o en que los cambios en la estructura del valor agregado muestran el crecimiento de sectores principalmente dedicados a este, o en que la relación entre exportaciones y PIB fue decreciente en el período, lo que señala que, a pesar del extraordinario dinamismo de las exportaciones, el PIB creció más fuertemente aún, delatando el papel de la demanda interna.
Este dinamismo de la demanda interna puede interpretarse más como consecuencia de otras políticas que como una política en sí misma; sin embargo, al tratarse de efectos directos y esperables de políticas que fueron características del período, y al tener un impacto macroeconómico tan relevante que diferencia a este período de otros anteriores en que también se disfrutó de condiciones externas semejantes pero cuyo resultado en términos de crecimiento y mejora del bienestar no fue ni remotamente comparable, se consideró fundamental su destaque como pilar en sí mismo. En efecto, el impulso de la demanda interna es consecuencia, por un lado, de la ya comentada política de impulso a los salarios y jubilaciones a través de la reforma de las relaciones laborales y la política de ingresos mínimos. Por otro lado, la apuesta al fortalecimiento y la ampliación de la cobertura de los servicios públicos ya comentada implicó un fuerte aumento del empleo en estas actividades (maestros y docentes, enfermeros, médicos y técnicos en salud, policías, etcétera), lo que, junto a un incremento relevante también de los salarios públicos, implicó un impulso adicional a la demanda interna. Se trata de decenas de miles de nuevos puestos de trabajo, altamente productivos y con salarios relativamente altos. En mucho menor medida, también las políticas de transferencias implementadas o fortalecidas (Asignaciones Familiares, Tarjeta Uruguay Social, pensiones, etcétera) colaboraron en el mismo sentido. Esta demanda revitalizada es la que estimuló inversión y empleo en sectores asociados, especialmente comercio, restaurantes, servicios personales y construcción, que serán, junto a los propios servicios públicos, las áreas de mayor expansión del empleo en el período. Asimismo, como se verá más adelante, la fuerte revalorización de la moneda nacional a lo largo de los 15 años también jugó un papel redistribuyendo ingresos hacia sectores populares e impulsando la demanda interna.
Impulso a la inversión productiva pública y privada
La bajísima inversión productiva es una característica estructural de la economía uruguaya, muy vinculada a la muy baja tasa de crecimiento de largo plazo. Un foco central de las políticas en estos 15 años estuvo centrado en incrementar la inversión, de forma de permitir un mayor desarrollo de las fuerzas productivas que acompañara y viabilizara el desarrollo de la matriz de protección y bienestar social que se estaba procesando paralelamente, con una economía y un mercado de trabajo más dinámicos. En este sentido las apuestas fueron múltiples, pero se pueden agrupar según actor institucional. En relación con el impulso a la inversión privada varios de los instrumentos usados fueron continuación reformulada de iniciativas de períodos anteriores de gobierno. La herramienta más usada fue la exoneración impositiva a las empresas, asociada a proyectos de inversión específicos. Así el Régimen de Promoción de Inversiones fue seguramente el que más proyectos de inversión encauzó. Consiste en un sistema de reducción de impuestos asociado al compromiso de la empresa beneficiaria con el logro de objetivos priorizados, como generación de empleo, exportaciones, mejoras ambientales en la producción, descentralización o inversión en investigación y desarrollo. El sistema es objetivo en el sentido en que está establecida una matriz que relaciona compromisos en estas áreas con puntaje y a este con porcentajes de exoneración, principalmente de IRAE (impuesto a la renta de las actividades económicas), minimizando la discrecionalidad y haciéndolo muy transparente. El sistema es aplicable tanto para empresas nacionales como extranjeras y fue usado tanto por grandes proyectos como por pequeñas y medianas empresas.
Por otra parte, la concesión de zonas francas para proyectos puntuales (plantas de celulosa, servicios de exportación) fue un complemento importante en la misma línea. También la Ley de Vivienda Promovida estableció estímulos tributarios muy relevantes que generaron una dinamización importante de la inversión en construcción. Finalmente, también existieron regímenes sectoriales específicos para promover la inversión en diversas áreas, como el software, el sector automotor y, más recientemente, el sector audiovisual y la maquinaria agrícola. Una mención aparte requiere todo el andamiaje asociado a la reforma de la matriz energética, dada la enorme magnitud de inversión canalizada y el carácter mixto en cuanto a sus orígenes (pública y privada). Allí se desarrolló un sistema de estímulo muy exitoso a la inversión privada asociada a la producción de energías renovables, basado fundamentalmente en el aseguramiento de la demanda, o sea, el compromiso de UTE de comprar toda la energía que se produjera, hasta un máximo preestablecido, licitándose a la baja el precio de la energía.
En materia de inversión pública también hubo impulsos fuertes, particularmente por medio de las empresas públicas. En este sentido, además de los elementos que ampliaron las áreas de cobertura de estas empresas ya señalados en el pilar 1, se destacan otros en el núcleo mismo de las actividades de estas. Por ejemplo, en UTE, además de la inversión en generación de energías renovables, reseñadas previamente, también se destacan las cuantiosas inversiones en materia de transporte y distribución de energía (red de alta tensión), indispensables para desplegar una estructura descentralizada de producción en base a fuentes renovables. También para dar certeza en el suministro en una red de alcance nacional e, incluso, con interconexión internacional que permite el intercambio regional de energía en grandes cantidades. Como complemento, la central térmica de respaldo de Punta del Tigre es otro proyecto relevante, al dotar de respaldo seguro a las renovables cuya producción es altamente volátil debido a factores climáticos. Otro enorme capítulo en este sentido son las inversiones en infraestructuras digitales a cargo de Antel, como el tendido de fibra óptica, el cable submarino, el desarrollo acelerado de la telefonía celular, etcétera. También por medio de Ancap hubo cuantiosas inversiones, especialmente en cuanto a la renovación de la refinería, el desarrollo de ALUR y la producción de biocombustibles ya mencionada.
Estos impulsos a la inversión fueron complementados, en materia internacional, con la continuidad de una política polémica, como es la firma de acuerdos bilaterales de inversión (ABI) con múltiples países, que buscan mejorar el “clima de negocios” para favorecer la llegada de inversión extranjera directa.
Cuidado y profundización de la estabilidad macroeconómica
Finalmente, respecto del cuarto pilar, se puede afirmar que, si bien es continuidad de períodos anteriores, en este ciclo tuvo características propias. En relación con el manejo cambiario prevaleció la “flotación sucia” o “administrada” según la cual, si bien la autoridad monetaria no asume compromisos explícitos sobre el valor del tipo de cambio, se reserva el derecho de intervenir para evitar episodios de volatilidad extrema. En un contexto de fuerte ingreso de capitales y altos precios de exportación, el resultado fue una fuerte valorización de la moneda nacional, factor central de estabilidad en un país fuertemente dolarizado, que actuó como un puntal extra de redistribución, canalizando excedentes desde los exportadores hacia los consumidores y desde los acreedores en moneda extranjera hacia los deudores; el principal, el sector público.
En relación con el endeudamiento público, los niveles en relación al PIB (como debe medirse) mostraron una fuerte caída en la mayor parte del período, aunque con un cambio de tendencia a partir de 2015, pero siempre en valores muy inferiores a los de comienzo del período. A esto se suma una hábil gestión de la deuda, que mejoró su perfil y sostenibilidad en tres dimensiones sustanciales: bajando tasas de interés, ampliando plazos y desdolarizando las obligaciones. La cancelación de todas las obligaciones con el Fondo Monetario Internacional y el cierre de la carta intención en 2005, tras medio siglo de condicionamientos externos, fue un hito importante en este sentido. Con todo esto, el país mejoró mucho su reputación internacional, recuperando en 2012 el grado inversor, que le permite acceder a mejores condiciones crediticias y mostrando niveles de riesgo-país muy bajos en todo el ciclo. Paralelamente se procesaron mejoras en la regulación bancaria que arrastraba dificultades desde la crisis de 2002, se fortaleció el sistema de pagos, se mejoraron las normas de protección de la competencia y los procesos concursales de empresas. Además, la inclusión financiera fue una osada política para acercar los beneficios del sistema financiero a toda la población, especialmente a aquella más alejada de este.
En materia de inflación la política consistió en la definición de un “rango meta” que diera señales claras de los objetivos para influir en las expectativas inflacionarias, y la utilización de un instrumento principal para lograrlo. Hasta 2012 ese instrumento fue la tasa de interés y, desde entonces, los agregados monetarios. Si bien la inflación se situó casi sistemáticamente por encima de las metas establecidas, casi nunca superó el umbral de 10%. Finalmente, en relación con el resultado fiscal, tema altamente jerarquizado en la última campaña electoral, se pueden identificar dos períodos claramente diferenciados. Un primer período, desde 2005 hasta 2012, en que el resultado muestra una mejora firme y, a partir de ese año, se observa una tendencia constante al deterioro fiscal, que no pudo ser revertida a pesar de las correcciones fiscales que se implementaron.
El aspecto de la discordia: la inserción internacional
Como se mencionó al principio, además de los cuatro pilares reseñados que señalan líneas bastante claras de política, en el aspecto de la inserción económica internacional, se destacan vaivenes y diferencias. Esto no obsta a señalar algunos aspectos que sí fueron nítidos en esta materia: una política activa para lograr la desconcentración de mercados de exportación y la captación de inversión extranjera directa, con el protagonismo de Uruguay XXI y el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (en este último caso en materia de productos de origen agropecuario). También en materia de turismo internacional, con el desarrollo del turismo de cruceros, de congresos y la conformación de los corredores turísticos. Además, la continuidad en la firma de ABI ya mencionada, y el logro de 23 acuerdos bilaterales para evitar la doble tributación marcaron líneas nítidas de trabajo. Finalmente, se observó una retórica constante de defensa y profundización del Mercosur que contrasta con los pocos avances concretos y varias frustraciones, especialmente en materia de facilitación del comercio intrarregional, y de fortalecimiento de la institucionalidad regional. Tal vez lo más relevante en ese sentido haya sido la implementación de los Fondos de Convergencia Estructural (Focem), mediante los cuales los países más grandes de la región aportaron recursos para obras que fortalecieron la integración en los más chicos. En Uruguay parte de las obras de interconexión eléctrica con Brasil y la reparación de varios tramos de vías férreas, entre otros proyectos, fueron financiados con estos fondos.
Pero en materia de acuerdos comerciales más allá del Mercosur primaron las desavenencias dentro del partido de gobierno. Por ejemplo, en lo que fue la negociación por el TISA (acuerdo para el comercio de servicios), al que Uruguay había ingresado en 2013 y termina retirándose en 2015, tras fuertes debates internos en el gobierno. También en el acuerdo comercial con Chile, que finalmente fue aprobado en 2018, primaron debates internos y postergaciones en su tratamiento parlamentario. Un aspecto destacado en este sentido fue la finalización, tras 20 años, de la negociación para un acuerdo de integración entre el Mercosur y la Unión Europea, que aún tiene un largo camino por delante para su implementación.
Síntesis
Este repaso rápido destaca un conjunto muy amplio de políticas e iniciativas, sin duda muy relacionadas con los resultados obtenidos. Como se resaltó al principio, será tarea de la investigación académica y del debate político en los próximos años evaluar sus logros y déficits y plantear propuestas superadoras. Pero en todo caso, lo excepcional del período en materia de crecimiento, de redistribución progresiva y de avances sociales lo harán una referencia ineludible en el futuro, tanto para el debate político como para la investigación académica. En estos momentos tan duros, en que el signo de las políticas se ha transformado radicalmente y cuyos resultados ya empezamos a sentir, la reivindicación de que las cosas pueden ser diferentes, como ya se demostró en el pasado, será un poderoso aliado para convocar a amplios sectores sociales a sumarse a un nuevo proyecto de país que recupere lo mejor de ese pasado reciente reformulando lo que sea necesario.
El autor agradece los enriquecedores comentarios de Danilo Astori y el Grupo Jueves. Esta y otras notas del Grupo Jueves pueden encontrarse en grupojuevesuy.wordpress.com.