Geopolítica de los abismos

A fines de junio de 2021, la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos (AIFM) con sede en Kingston, Jamaica, recibió una amenazadora carta del presidente de Nauru, un microestado de Oceanía, que provocó una gran conmoción. Creada por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM) en 1994, esta institución gestiona –hasta ahora en un marco de relativa indiferencia– lo que se llama la “Zona”, es decir los fondos marinos situados más allá de los límites de las Zonas Económicas Exclusivas (ZEE) o de la plataforma continental extendida de los Estados, es decir cerca del 56 por ciento del suelo de los mares y océanos. Con este fin, la Autoridad desarrolló un importante cuerpo jurídico y adjudicó 31 contratos de exploración a institutos de investigación científica o a empresas, destinados a transformarse, a largo plazo, en contratos de explotación. Dado que están repletos de manganeso, níquel, cobre y cobalto, los fondos marinos despiertan las codicias desde hace varios lustros. Sin embargo, numerosos obstáculos técnicos, jurídicos y financieros hacen que su extracción sea una “serpiente del abismo”: los nódulos polimetálicos se encuentran a entre cuatro y seis kilómetros de profundidad.

A pesar de ello, algunos contratantes dieron muestras de su firme intención de pasar, en cuanto sea posible, a la fase de explotación. Por tanto, el Consejo –órgano ejecutivo de la Autoridad que comprende 36 Estados miembros electos– inició la redacción de un reglamento de explotación. Prevista en principio para 2022, su adopción fue sin embargo diferida por el tecnicismo de las cuestiones planteadas y por la pandemia de Covid-19. Este retraso disgustó a la empresa canadiense The Metals Company (TMC) dueña de tres contratos de exploración por intermedio de sus filiales locales en tres pequeños Estados del Pacífico (Nauru, Tonga, Kiribati). Según la CNUDM, todo contrato debe ser patrocinado por Estados que deberían ejercer un control efectivo sobre las partes –una tarea que en la práctica resulta casi imposible para países con administraciones débiles y dada la falta de transparencia de los capitales–.

La carta del presidente de Nauru de junio de 2021 dirigida a la AIFM amenazaba con hacer uso de un vacío legal para obligar a la Autoridad a acelerar el paso. Una cláusula del acuerdo de 1994 que implementa la parte de la Convención sobre los fondos marinos establece que, ante la ausencia de un reglamento de explotación, el Consejo debe “examinar y aprobar provisoriamente”, con un plazo de dos años, la solicitud presentada por un Estado que patrocina un contrato de exploración. A través de su misiva, el mandatario de Nauru reclamaba la adopción del reglamento antes del 30 de junio de 2023 y dejaba planear la amenaza de una presentación de solicitud de explotación a partir de esa fecha y, por primera vez, de una extracción minera a gran escala de los fondos marinos en la Zona. La hipótesis parecía tanto más creíble cuanto que varios tests efectuados por TMC, así como por la empresa belga Global Sea Mineral Resources (GSR, filial del grupo DEME), confirmaban la posibilidad de desplegar un aparato submarino a 5.000 metros de profundidad y recoger nódulos aspirándolos por un tubo que conecta el aparato a un buque en la superficie.

En definitiva, el procedimiento excepcional que Nauru puso en marcha alertó a la comunidad internacional sobre los riesgos de una explotación inminente y sin control de los fondos marinos con las imaginables consecuencias sobre un ambiente poco conocido. Asociaciones tan diversas como el World Resources Institute y Greenpeace alertaron acerca de los daños ecológicos irreversibles que, según ellas, resultarían de la extracción minera en ecosistemas de los que la humanidad ignora casi todo¹. La iniciativa incomodó asimismo al Consejo. Durante su reunión de julio, este rechazó cualquier explotación comercial de los fondos marinos en ausencia de un marco regulatorio y se dio 12 meses para adoptar uno. Durante la reunión de la asamblea de la AFIM, también en julio, el presidente de Nauru expresó su descontento, pero no presentó la solicitud.

Concluye el episodio de la carta, pero se vislumbra la era de la explotación. Si el reglamento, las normas y las directivas correspondientes fueran adoptadas en 2024, poco después se presentarían solicitudes de explotación. Su examen por parte del Consejo podría llevar cierto tiempo y, dado el período de prefactibilidad de varios años que debe preceder al inicio de la extracción, podemos adelantar que no habrá una verdadera explotación antes de 2030.

El tablero y las reglas

La presión ejercida por Nauru, con la asesoría de su contratante TMC, también conmocionó los frágiles equilibrios en el seno de la AIFM, trátese del Consejo o de la Asamblea, que reúne a los 168 Estados que ratificaron la CNUDM. Hasta el presente, estos últimos se ponían de acuerdo para subordinar la explotación a la ausencia de daños sobre el ambiente marino, pero algunos divergían acerca de la evaluación de la gravedad del daño. Muchas delegaciones estimaban que el mejor medio de control seguía siendo el voto por parte del Consejo; la aprobación de una solicitud de explotación requeriría no sólo una mayoría de dos tercios, sino también la mayoría de cada una de las cinco cámaras que componen el Consejo en función de las categorías a las que pertenecen los Estados (principales Estados inversores en la Zona –es el caso de Francia–, principales importadores de minerales presentes en la Zona, principales exportadores de esos mismos minerales terrestres, etcétera).

La idea de una moratoria, desarrollada por ciertas asociaciones medioambientales occidentales, no convenció a las delegaciones pues ignora un hecho mayor: al ser un patrimonio común de la humanidad, la Zona y sus recursos representan para los países en desarrollo un símbolo tanto más fuerte cuanto que los beneficios de su explotación deben, según los términos de la Convención, corresponderles con prioridad. La propuesta de suspender la actividad minera en los fondos marinos pareció poner en tela de juicio esta importante conquista de los países del Tercer Mundo: ¿acaso no equivaldría renunciar a la explotación a despojarlos de sus derechos?

Francia encabeza esta batalla: en paralelo a la reunión de la COP 27 en Sharm el-Sheij, en noviembre de 2022, el presidente francés Emmanuel Macron abogó por la prohibición de la explotación de los grandes fondos marinos –en contraposición a las disposiciones de la Convención y, por ende, al derecho internacional–. Una veintena de Estados, en especial europeos, se pronuncian hoy por una pausa cautelar, pero este grupo no comprende ningún país africano o asiático y cuenta sólo con dos latinoamericanos, Costa Rica, que hace de la protección del medio ambiente un eje de su diplomacia, y Chile, preocupado por las consecuencias de una eventual extracción de los nódulos sobre sus propias exportaciones de cobre. La República de Palau y Vanuatu abogan asimismo en favor de una suspensión. La casi totalidad de los países en desarrollo rechaza entonces la idea de una moratoria y aboga por la explotación minera.

Es también el caso de muchos países desarrollados, en particular aquellos que patrocinan contratos. Al comienzo, buscaban un acceso directo a esos recursos minerales con vistas a construir su autonomía estratégica: liberarse de los riesgos geopolíticos y de las variaciones de los costos parecía más crucial aun cuanto que las minas terrestres que producen los metales presentes en los fondos marinos se caracterizan por una fuerte concentración geográfica: la República Democrática del Congo (RDC) cuenta por sí sola con el 70 por ciento de la producción de cobalto²; Chile y Perú dominan la producción de cobre; Indonesia y Filipinas, la del níquel.

Fichas y jugadores

Desde hace una década, estos elementos indispensables para la transición energética pasaron del estatus de recursos escasos al de metales críticos³. Su demanda se dispara como resultado de la producción de baterías (níquel, cobalto) y de la extensión de las redes electrónicas (cobre). La Agencia Internacional de la Energía (AIE) estima que el apetito por estos elementos se duplicará, incluso se quintuplicará, de aquí a 2040. A pesar de que los yacimientos terrestres conocidos podrían, en teoría, responder a la demanda, la AIE no excluye el riesgo de ruptura de la cadena de abastecimiento⁴. El acceso a los minerales ubicados en la Zona es en la actualidad una cuestión estratégica para determinados países.

Ese es el caso de China, plataforma mundial de tratamiento de los metales e importadora de amplios volúmenes de materias primas. Preocupada por diversificar sus fuentes de abastecimiento a mediano y largo plazo, en especial volcándose a los océanos, Pekín “patrocina” cinco contratos, tres de ellos relativos a los nódulos. Los llamados a la moratoria o a la pausa cautelar dejaron impasibles a los dirigentes de la República Popular que no dejaron de subrayar que incumplían el derecho internacional. India, Japón y Corea del Sur también cuentan con los minerales de la Zona para garantizar su transición energética.

Estados Unidos constituye un caso particular. Al no haber ratificado la CNUDM, no puede solicitar contratos de explotación ante la AIFM, de la que no es miembro. Pero debido a que considera que las disposiciones de la Convención ya forman parte del derecho consuetudinario, no se librará a una explotación “salvaje” de los fondos marinos. Por lo demás, Washington se erige de buen grado en defensor del derecho internacional frente a las actividades de Pekín en el Mar de China meridional⁵. No obstante, Estados Unidos dispone de otras cartas para acceder a los minerales de la Zona. Hasta el pasado mes de marzo, Reino Unido patrocinaba un contrato de exploración de UK Seabed Resources (UKSR), una filial británica de la empresa estadounidense de defensa Lockheed Martin adquirida desde entonces por Norway’s Loke Marine Minerals. Noruega efectivamente dispone de minerales en su plataforma continental (en especial azufre) y ambiciona desarrollar una industria de extracción susceptible de remplazar a la industria petrolera.

Washington siempre puede contar con TMC, la empresa patrocinada por Nauru: su director ejecutivo hizo ofrecimientos de colaboración a Estados Unidos⁶. La explotación de los nódulos supone el control de tres elementos: una técnica de recolección de los metales, un buque de tratamiento y una fábrica metalúrgica. Hasta ahora, TMC deja planear la duda sobre el lugar que albergaría a esta fábrica. Los nódulos se encuentran en la zona de fractura Clarion Clipperton que se extiende sobre millones de kilómetros cuadrados entre Hawái y México. Ahora bien, la costa más cercana, fuera de los pequeños archipiélagos, es la de Estados Unidos. En respuesta a la carta de una senadora, la responsable del Departamento de Energía declaró estar estudiando todas las posibilidades para asegurar el abastecimiento en metales esenciales para la transición energética, incluida la de los recursos de la Zona⁷.

En el fondo, esta controversia no tiene otro objetivo que el respeto del derecho: la Convención de las Naciones Unidas sobre del Derecho del Mar autoriza la explotación de la Zona y precisa que sus beneficios, en particular los impuestos recabados por la AIFM, corresponden de manera prioritaria a los países en desarrollo. Si la explotación se hiciera imposible, todo indica que Pekín igual la llevaría a cabo, al margen de cualquier control multilateral. Y aduciría, apoyada por el “grupo de los 77” –los países en desarrollo–, que los partidarios de la moratoria o de la pausa cautelar violan el derecho internacional. No obstante, semejante hipótesis sigue siendo improbable ya que sólo una veintena de países sobre 158 se opone a la extracción. Ironía de la historia, Pekín, acusada con regularidad de estar al margen del “orden mundial fundado sobre reglas” promovido por los occidentales, se presenta en esta ocasión como la defensora de un derecho que, en este caso, le conviene a la perfección.

Didier Ortolland, exdiplomático francés encargado de Derecho del Mar en el Ministerio para Europa y de Relaciones Exteriores. Traducción: Micaela Houston.