¿Líder global o jefe de Estado?

El 18 de febrero se inició una grave crisis político-diplomática en el tercer gobierno de Lula Da Silva después de que el presidente brasilero declaró que “lo que está pasando en la Franja de Gaza y con el pueblo palestino no ha existido en ningún otro momento histórico. De hecho, sí existió cuando Hitler decidió matar a los judíos“¹. El discurso se refería a la respuesta militar que Israel está dando en los últimos meses a los atentados terroristas de Hamás del 7 de octubre de 2023 y fue pronunciado en Etiopía, donde Lula asistía como invitado de honor a una cumbre de la Unión Africana. Unos días antes estuvo en Egipto, en donde pronunció un discurso en la sede de la Liga Árabe en el que prometió aumentar la ayuda financiera de Brasil a la agencia de la ONU que atiende a los palestinos (UNRWA), después de que una serie de países, encabezados por Estados Unidos, anunciaran la suspensión de sus aportes.

La declaración de Etiopía fue repudiada el mismo día por Israel. El primer ministro Benjamin Netanyahu la clasificó como vergonzosa y acusó a Lula de cruzar una línea roja y actuar como un antisemita y deshonrar la memoria de las víctimas del Holocausto. El embajador brasileño en Israel fue llamado para recibir una reprimenda oficial en el Museo del Holocausto, en Jerusalén, al mismo tiempo de que Lula fue declarado persona non grata hasta que no se retractase. En los días siguientes las autoridades del gobierno israelí reiteraron sus críticas y el pedido de retractación a través de las redes sociales en un tono inflamado.

A su vez, el gobierno brasileño convocó a su embajador en Tel Aviv y llamó para una reunión al embajador de Israel en Brasilia, a fin de expresar la insatisfacción del presidente Lula con las actitudes de las autoridades israelíes.

En el plano internacional el discurso de Lula generó poca repercusión tanto en forma de declaraciones de apoyo (que vinieron, por ejemplo, del presidente colombiano Gustavo Petro y del Alba, bloque que reúne a Bolívia, Cuba y Venezuela, entre otros países), como de manifestaciones de desagrado (por parte del portavoz del Departamento de Estado de los Estados Unidos y de la ministra alemana de Relaciones Exteriores).

Entretanto, en el plano doméstico brasileño, el episodio recibió gran atención mediática y despertó un debate público acalorado, suscitó notas de repudio o de apoyo al discurso de Lula por entidades representativas de judíos o palestinos, respectivamente, y generó discusiones en el Congreso Nacional, en donde la bancada evangélica lideró las críticas al presidente.

Más allá de las instituciones, el caso ha inflamado la polarización entre la izquierda y la extrema derecha en la sociedad brasileña, que ha encontrado un amplio terreno de conflicto en la política exterior. La politización de ese campo es un fenómeno creciente en Brasil y lo ha sido durante décadas, desde que la redemocratización y la apertura de la economía aumentaron el número de personas interesadas en las relaciones internacionales. Sin embargo, la politización sufrió un cambio cualitativo durante el gobierno de Jair Bolsonaro (2019-2022), cuando la extrema derecha radicalizó sus posiciones y enfrentamientos. Hoy, la intensa diplomacia presidencial de Lula lo sitúa en el centro de los procesos de formulación e implementación de la política exterior, lo que lo convierte en el blanco de una atención destacada por parte de la oposición bolsonarista.

En el debate público suscitado, algunas voces argumentaron que el discurso de Lula fue improvisada y voluntarista, sin moderación ni respeto a la tradición diplomática, en tanto que otros sostuvieron que, al subir el tono contra Israel, el presidente hizo un cálculo un político consciente para lograr apoyos en el Sur global y animar a su base electoral.

La carga política del discurso, entretanto, superó todas estas posibilidades, teniendo en cuenta de que Lula ya tenía un prestigio notorio en el Sur global y que su posición crítica à guerra ya era ampliamente conocida. Posteriormente, miembros del gobierno confirmaron que el discurso no fue calculado y minimizaron las consecuencias negativas en el plano exterior.²

Sin embargo, se deben tener en cuenta elementos más generales sobre la política exterior del actual gobierno en la que este episodio se enmarca, para extraer algunas reflexiones sobre el contenido y el proceso de decisión en el que se ven las pautas que dominan la inserción internacional del Brasil desde enero de 2023. Destacar la creciente importancia que el Oriente Medio ha ganado para esa inserción en los últimos tiempos, problematizar las críticas recientes que esto ha despertado, y proponer reflexiones sobre los desafíos sui generis que implica el peso político de Lula, usado para la conducción de una política exterior más transversal, cuyos efectos atraviesan con rapidez las dimensiones doméstica e internacional en el Brasil de hoy.

Intereses en Oriente Medio

En el marco de la polémica sobre el discurso de Lula, se especuló de que el Brasil debería dejar de tomar partido, o involucrarse menos, en un conflicto lejano como el de Israel-Palestina. Sin embargo, hay una guerra transcurriendo en el corazón del Medio Oriente, la región en donde se sitúan una serie de nuevos intereses del país en este tercer gobierno de Lula.

A lo largo de su primer año Brasil invirtió en cuatro temas destacados de política internacional: Cambio climático, expansión de los Brics [bloque liderado por Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica], integración sudamericana y mediación en conflictos. Un punto que atraviesa todas estas agendas es la participación de los países árabes, Irán o Israel como piezas importantes para que el gobierno alcance sus objetivos, de modo que la atención de Lula en relación con lo que sucede en Oriente Medio hay que verla ahora como un conjunto.

En términos bastante resumidos, la agenda climática que Brasil presentó en la conferencia COP-28, realizada en los Emiratos Árabes Unidos (EAU), fue la propuesta de un fondo de conservación para selvas tropicales, como en Amazonia, cuyos principales donantes serían países con fondos soberanos, como las economías ricas en petróleo del Oriente Medio.

Esas economías son mayoría en la Organización de los Países Exportadores de Petróleo (Opep), de la que Brasil se volvió miembro observador. En el Brics se ha ido acelerando una agenda de reducción del uso del dólar como moneda de cambio y más países han sido invitados a formar parte del bloque: cuatro de Oriente Medio (Arabia Saudita, EAU, Egipto e Irán), además de un país allegado (Etiopía). Egipto y EAU también fueron admitidos como socios del Banco del Brics, del cual [la ex jefa de gobierno brasileña] Dilma Rousseff es hoy presidenta.

En la pauta de la integración sudamericana hay una gran dificultad en alcanzar una convergencia política entre los gobiernos actuales, lo que se agravó con la asunción a la presidencia argentina de Javier Milei, que prometió en su campaña electoral no integrar el país a los Brics y buscar un alineamiento con los Estados Unidos e Israel. Finalmente, en el intento de mediaciones, el gobierno brasilero no encontró apoyo internacional en lo referente a Ucrania, no logró nada con Gaza y avanzó algo más en el conflicto regional en Esequibo [entre Venezuela y Guyana].

En el caso de la mediación intentada en Gaza, el gobierno se frustró al ser vetada por Estados Unidos una propuesta de alto al fuego en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, presidido por Brasil en el mes en que estalló la guerra.

Además de eso hubo gran consternación cuando el 8 de noviembre de 2023 (un mes después del inicio de la guerra), el embajador israelí en Brasil se reunió en la Cámara de Diputados con Jair Bolsonaro y parlamentarios aliados que querían demostrar apoyo a Tel Aviv en el conflicto y por lo tanto mostrar su discordancia con la posición mediadora del Ejecutivo brasileño.

A eso se suma la insatisfacción de Lula con el gobierno de Netanyahu y su enojo con la demora de Tel Aviv en liberar brasileños que querían dejar la Franja de e Gaza en las primeras semanas de la guerra, además de gestos que habían envuelto al propio presidente.

También al inicio de 2024 ocurrió otro episodio de alerta en relación con Israel, cuando la Policía Federal expidió mandatos de busca y captura contra miembros del gobierno de Bolsonaro que habrían estado recibiendo informaciones de vigilancia recolectadas ilegalmente por la Agência Brasileira de Inteligencia (Abin) sobre miembros de la [entonces] oposición y de la sociedad civil. Esos datos eran almacenados en Israel, en la sede de la empresa proveedora del programa de espionaje.

Lo que esta serie de eventos sugiere es que Oriente Medio se ha vuelto un lugar clave para la adopción de la actual política brasileña debido a que varios de sus países pueden ayudar o dificultar la conquista de los objetivos planteados por Brasilia.

Esa política, además, obedece a un proyecto, anunciado en la elección de 2022, que puede ser resumido en el involucramiento de Brasil en la construcción de un sistema Internacional multipolar en el cual las instituciones multilaterales y los procesos de integración regional tengan la fuerza suficiente para contrarrestar las acciones unilaterales de las grandes potencias en el marco del capitalismo internacional.

Tal proyecto guarda similitudes con lo que fue ejecutado por los gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT) entre 2003 y 2015, pero ahora en un espacio internacional más turbulento y un espacio doméstico más restrictivo, marcado por la influencia de una extrema derecha transnacional que parece cada vez mejor articulada y que está presente en el Brasil y en Israel³.

A pesar de las diferentes condiciones, cabe recordar que la experiencia de 2003-2015 también estuvo marcada por episodios de hostilidad entre Brasil e Israel. En 2010, cuando Lula y Netanyahu también eran jefes de Estado, Brasil medió en un acuerdo entre Irán y Turquía para que el uranio iraní se enriqueciera en territorio turco, con fines energéticos y con supervisión internacional, a fin de reducir los temores de que Teherán pudiera desarrollar armas nucleares peligrosas para Tel Aviv. Sin embargo, la medida fue desbaratada por Estados Unidos (aunque anteriormente había alentado acciones con Turquía en la misma dirección). Además, en 2014, cuando Dilma Rousseff era presidenta, el país fue calificado de “enano diplomático” por un ministro de Netanyahu después de que Brasilia protestara por un episodio de uso desproporcionado de la fuerza por parte de Israel en Gaza.

Tanto en el período 2003-2015 como en la actualidad, la reforma de la gobernanza global es un objetivo prioritario en la agenda de la política exterior brasileña, en especial en lo que respecta al Consejo de Seguridad de la ONU, donde Brasil aspira a un puesto permanente. Una vez más, Oriente Medio aparece como un lugar estratégico en esta cuestión, ya que los conflictos en la región, en especial entre Israel y Palestina, han ocupado a la ONU desde su creación en la década de 1940.

Aunque la causa palestina cuenta con un gran apoyo histórico entre los países del Sur global, Israel recibe de forma regular la protección de las grandes potencias occidentales, sobre todo de Estados Unidos, que utiliza su poder de veto contra cualquier resolución contraria a sus intereses. Esto ha alimentado los recurrentes desencuentros entre el deseo de Brasil de influir en la paz internacional y los obstáculos que las grandes potencias imponen a cualquier reducción de su control sobre el orden regional en Oriente Medio.

La hipótesis de una “doctrina Amorim”

A pesar de los intereses racionales que vinculan hoy a Brasil con Oriente Medio, la gran prensa sugirió durante la crisis con Israel que la política exterior del tercer gobierno de Lula había dejado de lado el pragmatismo y se había embarcado en una vía de confrontación, formulada a partir de una supuesta “doctrina Amorim”⁴. Se la intenta culpar de crear impasses en la economía y la geopolítica mundial (como la valorización de los BRICS), dar un aval tácito a los autócratas (como la de Nicolás Maduro en Venezuela y Vladimir Putin en Rusia) y defender a los aliados económicos e ideológicos en lugar de seguir los principios universales de la política exterior brasileña (como la mediación equilibrada y respetuosa de los conflictos internacionales).

De hecho, la aspiración de diversificar los polos de poder en el sistema internacional y aumentar la autonomía de Brasil en relación con todos ellos tiene su expresión inicial en la Guerra Fría de principios de los años 1960. El gobierno conservador de Jânio Quadros (1961) lanzó la autodenominada Política Exterior Independiente (PEI), liderada en la época por Afondo Arinos, un cuadro liberal de la Unión Democrática Nacional (UDN, conservadora) que buscaba ampliar los mercados para el capitalismo brasileño en Oriente Medio, Asia, África y Europa, sin consideraciones ideológicas sobre la inclinación de un gobernante o el régimen político-económico de un país.

El proyecto fue mantenido durante el gobierno reformista de João Goulart (1961-1964) por las manos de Santiago Dantas, del Partido Laborista Brasileño (PTB), y Araújo Castro, diplomático de carrera.

Luego, durante el gobierno militar de Ernesto Geisel (1974-1979) el canciller Azeredo da Silveira, también diplomático, retomó los postulados de la PEI.

Aunque siempre pasando por adaptaciones conforme a los contextos, la continuidad de esa aspiración en líneas generales, le da una característica de tradición de pensamiento político-diplomático.

Desde la época posterior a la Segunda Guerra Mundial, existía un consenso entre las élites brasileñas sobre el objetivo común de superar el subdesarrollo de Brasil. Las diferencias entre ellas se referían a los medios para lograrlo: alianza con Estados Unidos y el bloque de países desarrollados versus diversificación de las relaciones exteriores, en particular hacia el mundo en desarrollo, para garantizar un mayor margen de maniobra de la política exterior en el contexto bipolar de la Guerra Fría o en el contexto unipolar que siguió a la victoria de Estados Unidos. El gobierno de Bolsonaro rompió con esta dicotomía. Entre 2019-2022, la política exterior pasó a ser vista como uno de los instrumentos para realizar su proyecto personal de poder. La alianza incondicional con la administración estadounidense de Donald Trump (2017-2021) y los líderes de la ultraderecha transnacional se convirtió en un medio para instrumentalizar este objetivo en el frente exterior⁵.

Ahora bien, si la diversificación de las relaciones internacionales de Brasil es un camino político legítimo basado en prácticas anteriores, si hoy Oriente Medio aparece como una región estratégica para alcanzar diversos objetivos en este sentido, y si el tercer gobierno de Lula representa una clara antítesis de la ultraderecha de Bolsonaro, entonces no resulta convincente el encuadre de la crisis entre Brasil e Israel como sustentada en una doctrina sin estrategia.

Se trató más bien de una crisis que reflejó la mayor implicación de Brasil en Oriente Medio a través de su acercamiento a los países árabes y a Irán, con los que actualmente comparte intereses comunes, en un momento en el que el gobierno de Netanyahu apuesta por alianzas de base ideológica más propias de una lógica bélica. En este contexto, aumenta para Israel la sensibilidad de los gestos políticos y diplomáticos de Brasil cuando implican a los palestinos y a los países vecinos.

Más allá del conflicto en Gaza, las pruebas de que una “doctrina Amorim” daría apoyo ideológico a la política exterior del tercer gobierno de Lula parecen precarias o inexistentes. No tiene sentido que Brasil enumere la reforma de la gobernanza global como una de sus prioridades de política exterior y luego formule una doctrina confrontacionista que no tendría nada de estratégica.

La actual política exterior de Lula se basa en los mismos principios y acciones construidos en sus gobiernos anteriores, en los que Celso Amorim, Samuel Pinheiro Guimarães y Marco Aurélio Garcia colaboraron para construir la política exterior “activa y altiva”. Esta es la política que se está poniendo en práctica en un contexto internacional geopolíticamente mucho más restrictivo y conflictivo que en el pasado, que propicia mayores apuestas por parte de Brasil, enfrentado a una situación interna con un margen de maniobra mucho menor que el que tuvieron los dos gobiernos anteriores de Lula⁶.

El Lula exterior

No obstante lo anterior, una pregunta permanece. ¿Por qué Lula, muchas veces, sube el tono de sus declaraciones improvisadas en temas internacionales y actúa como un líder global desafiante y no como un presidente de la República más contenido y protocolar? En abril de 2023, el presidente brasileño declaró, a propósito del inicio de la guerra en Ucrania tras la invasión de Rusia en 2022, que “la decisión de ir a la guerra fue tomada por dos países”, refiriéndose al invasor y al invadido⁷. Al mes siguiente, al recibir a Nicolás Maduro en Brasilia, dijo que había una “narrativa que se ha construido contra Venezuela de antidemocracia y autoritarismo”⁸. Ambos discursos suscitaron también un debate interno y tuvieron algunas repercusiones externas.

Aun confesando la imposibilidad de dar una respuesta adecuada a la pregunta, merece la pena distinguir entre ambos papeles. Si Lula fuera sólo un líder global –que, de hecho, lo es–, todo lo que dijera no tendría repercusiones institucionales inmediatas para la política exterior, ni en el interior ni en el exterior, ya que las posibles cargas y primas recaerían sobre su persona y su biografía. No es el caso de un discurso como jefe de Estado, donde todas las consecuencias internas e internacionales recaen sobre su país.

En este segundo caso hay que tener en cuenta las consecuencias probables de sus actos y ser más estratégico. Es por eso que los presidentes hablan a partir de textos previamente elaborados. Eso es aún más cierto cuanto menores son los recursos de poder de los que un país dispone. El desafío es mayor cuando se trata del jefe de un gobierno que pretende dar un perfil de consenso amplio, reuniendo izquierda, centro y derecha democrática contra la extrema derecha bolsonarista (que, siempre es bueno tener en mente, casi ganó las elecciones de 2022).

Esas dos personas –el líder carismático dentro y fuera del Brasil y el político que se somete a la institucionalidad– siempre conviven en Lula, pero hoy, como los sucesos internacionales tienden a ser transversales, se multiplican las incertidumbres y los posibles daños de cualquier discurso.

Lula no cambió; lo que cambió fue la naturaleza transversal de los actos internacionales, y esa faceta maximiza los costos de los discursos improvisados. Tal vez por varias razones Lula se sienta hoy más empoderado como un líder global y con más libertad para decir lo que siente pensando en su legado en el plano internacional y para la política doméstica, en especial para el PT, partido de su creación.

En vista de ello, lo que parece ocurrir cuando Lula actúa como líder global y pronuncia discursos que tienen consecuencias perjudiciales, es que el control de daños se deja en manos de la diplomacia profesional. Aparentemente, las reacciones de la Oficina Internacional de la Presidencia estarían más dirigidas al público interno de seguidores de Lula, respaldando sus discursos⁹, mientras que las respuestas a la comunidad internacional serían responsabilidad de la cancillería, suavizando palabras y tonos¹⁰.

Como hipótesis sobre el actual proceso de toma de decisiones en política exterior, sugerimos que no existe un conflicto de orientación entre las diferentes figuras diplomáticas, sino que, por el contrario, se repite el mismo tipo de coordinación que existió en el pasado entre la Cancillería y la Oficina Internacional de la Presidencia, en un contexto geopolítico diferente.

Además de este juego de discursos, existe otra posible consecuencia de los dos roles de Lula en cuanto a las tácticas adoptadas para alcanzar los objetivos de política exterior. Mientras que un líder global sólo dispone de sí mismo para emprender acciones puntuales en política internacional y atribuirse méritos individuales, un jefe de Estado cuenta con todo tipo de instrumentos institucionales para operativizar las acciones del país a largo plazo. La intensa diplomacia presidencial llevada a cabo por Lula se sitúa en la intersección de ambas vías, sumando el capital político del sujeto a los recursos de poder de Brasil.

Sin embargo, lo que parece tener sólo puntos fuertes conlleva un riesgo cuando se utiliza en exceso, de forma repetida y sobre diversos temas polémicos: la reputación de una persona se desgasta mucho más fácilmente que la de un país y puede contaminar la legitimidad de la diplomacia presidencial. Y si el contexto geopolítico más restrictivo anima a la actual política exterior a ser más contundente en su búsqueda de autonomía y diversificación, como admite el propio gobierno, es una razón más para ser más cuidadosos con la forma de esta diplomacia¹¹.

Si 2023 fue un año de uso intenso de la diplomacia presidencial de Lula para reconstruir la imagen de Brasil después de cuatro años de retroceso con Bolsonaro, uno de los mensajes de la crisis con Israel podría apuntar a la prudencia bajar el tono. Abstenerse de la diplomacia presidencial parece sensato cuando, por ejemplo, ya existe el liderazgo de un país sobre el terreno, con posiciones muy similares a las de Brasil, en una determinada cuestión internacional.

En el caso de la guerra de Gaza, Sudáfrica es una potencia intermedia como Brasil, pero ha venido desarrollando una estrategia más sólida de denuncia de los abusos y violaciones de los derechos humanos y humanitarios en la región, motivada en parte por el trauma nacional del apartheid. La solicitud de Sudáfrica a la Corte Internacional de Justicia de La Haya para que defina formalmente si el ataque israelí constituye o no genocidio (acto apoyado por Brasil) y el movimiento en el seno de la Unión Africana para suspender el estatus de observador de Israel, son acciones institucionales y multilaterales más eficaces para mitigar la tragedia de Gaza y capaces de crear un vergonzoso consenso sobre el apoyo incondicional de Estados Unidos a la barbarie que está cometiendo el gobierno de Netanyahu.

Dado que Brasil está tácitamente vetado por Israel para actuar como mediador en la guerra y que el Consejo de Seguridad de la ONU es incapaz de avanzar en resoluciones consensuadas por el momento, invertir en acciones colectivas que intenten frenar los daños humanitarios del conflicto, con el apoyo del mayor número posible de países, podría ayudar a minimizar la trágica trayectoria de la intervención militar israelí en Gaza. Por lo tanto, mostrar una mayor sintonía con Sudáfrica y aceptar su liderazgo en el Sur global sobre el tema en cuestión, es una posible forma de que el gobierno siga situando a Brasil como un actor crítico interesado en la pacificación de Oriente Medio, pero a través de una táctica que probablemente contaría con una mayor base de apoyo doméstico y reduciría la tensión entre los dos roles de Lula, sin pretender (algo que, de hecho, sería imposible) anular ninguno de ellos.

Maria Regina Soares de Lima es profesora de Ciencia Política en el IESP-UERJ y coordinadora del Observatorio Político Sur-Americano (OPSA). Diogo Ives es investigador del postdoctorado del IESP-UERJ y coordinador adjunto de OPSA. Traducción: Ana Luisa Valdés.