Políticas e institucionalidad para el desarrollo productivo sostenible

El 18 de setiembre pasado, la diaria publicó un artículo de Santiago Soto y Juan Ignacio Dorrego, del Centro de Estudios Etcétera, sobre la importancia de las políticas de desarrollo productivo y de construir una institucionalidad adecuada para llevarlas a cabo. Felicito a los autores y a la diaria por haber puesto sobre la mesa ambos temas. El próximo gobierno del país no debería comenzar sus tareas sin tener definido qué hará en este campo.

Es realmente muy importante que se reconozca la importancia de estas políticas, tanto de aquellas de tipo transversal y orientadas a la demanda como especialmente de aquellas que hacen opciones de tipo sectorial, especialmente de sectores productivos que tienen una fuerte penetración transversal y una importante capacidad de transformar y potenciar a otros sectores. Debe ser una apuesta decidida por el cambio estructural que, como bien dicen los autores, no es el mero resultado del desarrollo, sino una precondición de este, ya que las transformaciones económicas y sociales no son neutras en términos de estructuras y existen varios mecanismos que promueven la inercia. Es indudable, por ejemplo, que los desarrollos futuros tienen que poner énfasis en la sostenibilidad ambiental, lo que demanda trayectorias tecnológicas y productivas específicas, que, sabemos, no se producirán de forma espontánea, sino con fuerte respaldo de políticas y amplios consensos políticos. Más aún, en muchos casos los mercados son construidos por el propio Estado, como lo fue en la exitosa experiencia del desarrollo de la energía eólica.

Es de destacar que hoy la necesidad de esas políticas es defendida incluso por académicos y hacedores de política que provienen de la corriente principal de pensamiento económico, corriente que habitualmente ha desestimado la importancia de esas políticas. Incluso en las izquierdas se le ha quitado importancia. Los autores del artículo publicado en la diaria hacen bien en destacar este giro reciente del pensamiento económico, aunque creo que debieron haber señalado que esas ideas desde hace mucho han sido centrales en algunas corrientes del pensamiento latinoamericano y en muchas corrientes heterodoxas de pensamiento económico mundial. En todo caso, bienvenida sea la nueva tendencia y ojalá que genere consenso.

Los autores hacen, además, un valioso intento por presentar una estructura institucional para llevar a cabo esas políticas. Entienden que es necesario contar con un “órgano coordinador”, que puede estar ubicado en Presidencia o ser la propia Agencia Nacional de Desarrollo (ANDE); un ámbito de “coordinación público-pública”, que definiría las estrategias y sería un gabinete ministerial; un ámbito de coordinación público-privada, en el que participarían el Estado, los empresarios y los trabajadores; un Plan de Desarrollo Productivo Sostenible con identificación de proyectos prioritarios; y la necesidad de un Fondo de Financiamiento del Desarrollo Sostenible (FFDS).

En lo que sigue, y partiendo de un acuerdo general con esta propuesta, quisiera profundizar en unos pocos aspectos que me parecen cruciales, algunos de los cuales están presentes en la propuesta, otros no, y otros de manera diferente.

1. Si el presidente de la República, el Consejo de Ministros y los respaldos parlamentarios del gobierno no están convencidos de esto, no hay vuelta; esto no funcionará. Pero esto debe funcionar. Entonces, lo primero que hay que garantizar es la conducción estratégica al más alto nivel: Presidencia, gabinete de planificación estratégica y un liderazgo nítido. Este gabinete debe acordar los lineamientos estratégicos y, en especial, articular la macroeconomía con las metas del desarrollo.

2. Ese gabinete debe contar con un órgano de ejecución política. Es cierto que las políticas habrán de ser ejecutadas por una amplia gama de organismos: ministerios, agencias, intendencias, empresas públicas, alianzas con el sector privado, el propio sector privado, ONG, etcétera. Entonces, es cierto que el organismo que pone en práctica las políticas tendrá un fuerte carácter de coordinación de esfuerzos, pero también tiene que poder dar direccionamiento a las políticas. Entonces, al frente de este organismo ejecutivo tiene que estar una persona del más alto nivel, de nivel ministerial, si no el propio presidente. La ANDE, sin despreciar en lo más mínimo su rol e importancia, es una agencia al mismo nivel que otras agencias que habrán de ser coordinadas. La ANDE no tiene la jerarquía, ni el peso, ni los instrumentos para ejercer la dirección de estas políticas. Desde mi punto de vista, y por motivos que desarrollo más adelante, este órgano de dirección de las políticas debería estar en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), que es el ámbito constitucionalmente creado para llevarlas adelante.

3. Cuando se habla de cambio estructural es claro que se está hablando de desarrollo de capacidades productivas que tienen importantes componentes científico-tecnológicos. No es que sea necesario inventar o reinventar todo, pero la solución de problemas específicos demanda conocimiento específico, no siempre disponible a nivel internacional. Y aun cuando haya conocimiento internacional, siempre se necesitarán científicos y tecnólogos que puedan apropiárselos, adaptarlos y desarrollarlos. La fantasía de ahorrarse el esfuerzo doméstico de desarrollo científico-tecnológico para el desarrollo productivo no solamente es una fantasía, sino que implica la renuncia a un verdadero desarrollo. Entonces, al discutir la institucionalidad para las políticas de desarrollo sostenible no podemos dejar de abordar frontalmente el tema científico-tecnológico. Y en esto se debe aprender de la experiencia. Los gobiernos del Frente Amplio (FA) fueron muy ambiguos en estos campos y, si bien generaron avances importantes, sus políticas fueron erráticas y débiles. El gobierno actual, por su parte, desmontó la mayoría de las iniciativas anteriores. En su último período de gobierno, el FA creó tres ámbitos. En primer lugar, Transforma Uruguay, que surgió primero como una agencia de competitividad y que luego, después de varios debates en ámbitos parlamentarios, en los que se insistía en la necesidad de la transformación productiva, pasó a llamarse Transformación Productiva y Competitividad. Su objetivo fue impulsar políticas con énfasis en el corto y mediano plazo. En segundo lugar, la Dirección de Planificación. Esta dirección de la OPP retomó líneas de trabajo del primer gobierno del FA, discontinuadas en el segundo, de realizar estudios prospectivos con miras a elaborar una estrategia nacional de desarrollo. Esta dirección trabajó con muy escasos recursos y elaboró un documento de estrategia presentado al final del mandato de gobierno y no llegó a tener impacto en las políticas del período. Y en tercer lugar, la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología. Esta secretaría, que funcionó con casi nulo presupuesto, surgió como demanda de los sectores académicos, que se veían marginados de las políticas propuestas con la creación de Transforma Uruguay, que implicaban un muy fuerte énfasis hacia las políticas de innovación en detrimento de las científicas. El divorcio entre las políticas científico-tecnológicas y las de competitividad fue muy claro y eso se reflejó en una construcción institucional fragmentada y débil.

4. Desde mi punto de vista, la nueva institucionalidad debe contar con un organismo director que tenga una fuerte capacidad de coordinación con diferentes actores, pero que debe realizar una reingeniería de los tres componentes mencionados anteriormente, sumando las unidades de la OPP que trabajan en el territorio, la dimensión ambiental y la dimensión social. Se trataría de un ámbito de la OPP, con una dirección políticamente fuerte, que estaría integrada por una Dirección de Prospectiva, Planificación y Evaluación, una Dirección de Desarrollo Productivo (Transforma Uruguay), una Dirección de Desarrollo Territorial, una Dirección de Desarrollo Social y una Dirección de Desarrollo Ambiental. Lo ambiental y lo social no deberían generar mayor debate. Sin embargo, el aspecto territorial demanda una particular atención, no solamente debido a las tendencias históricas de excesivo centralismo, sino a que las políticas no lograrán ser exitosas si no parten del involucramiento de los actores que serán los auténticos protagonistas. Adicionalmente, estaría integrada por una Secretaría de Ciencia y Tecnología. Esta secretaría, si bien articula con el conjunto, a diferencia de las direcciones mencionadas, debe mantener una importante autonomía en aspectos que podríamos llamar intracientíficos, que tienen que ver con las propias lógicas científicas que determinan la orientación de líneas de investigación, políticas de formación científica de alto nivel, sistemas de evaluación y pautas de funcionamiento del sistema. Si bien es fundamental que esta secretaría esté articulada con el conjunto, debe evitarse que la actividad científica quede subordinada a las demandas inmediatas del sistema político y de las políticas de desarrollo productivo. En síntesis, no hay política de desarrollo productivo sin política científico-tecnológica, no puede haber política científico-tecnológica desvinculada de la política de desarrollo productivo y no se puede subordinar el conjunto de las políticas científico-tecnológicas a las demandas de la estrategia de desarrollo. La articulación entre la ciencia, tecnología e innovación y las políticas de desarrollo siempre será sinérgica y conflictiva. Por estos motivos, soy escéptico de las propuestas que centran la solución de este aspecto en un Ministerio de Ciencias e Innovación, ya que no garantiza una adecuada articulación con el conjunto de las políticas de desarrollo y pone un excesivo énfasis en lo científico-tecnológico cuando se aborda el tema del desarrollo.

5. Este conjunto de direcciones tendría equipos relativamente pequeños, con capacidad directiva y articuladora con el conjunto del sistema, con fuerte capacidad de penetración transversal en el conjunto de la estructura del Estado y con fuerte interacción entre ellas. Como ejemplo, se ha manejado la necesidad de crear unidades de I+D en distintos ministerios y empresas, que atiendan a las especificidades de las misiones planteadas.

6. Finalmente, el aspecto presupuestal es decisivo para impulsar políticas, mucho más que para sostener estructuras burocráticas. La propuesta del fondo mencionado (FFDS) es crítica, fundamental. Existe una imperiosa necesidad de concentrar recursos para promover estas políticas. No todos tienen que ser recursos nuevos, sino que puede haber una reorientación de fondos que hoy se canalizan de manera poco articulada y que de esa manera pueden terminar fomentando la inercia.

Estas notas no han pretendido presentar una propuesta exhaustiva. Hay muchísimos otros aspectos a considerar y desarrollar. El objetivo ha sido simplemente contribuir a promover la discusión sobre la definición de una orientación general para las políticas e institucionalidad de desarrollo productivo sostenible.