Sistema de protección integral 24 horas para la niñez y la adolescencia: un desafío permanente

Este artículo intenta abordar parte de una reflexión colectiva del trabajo de los últimos años en torno al Sistema de Protección Integral 24 horas y su desarrollo dentro de un marco institucional específico en el INAU (Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay).

En cierta medida se busca contemplar los cambios institucionales como los lazos entre políticas públicas de protección a la infancia, soportes administrativos para la gestión, y con ello generar ciertas pistas para el quehacer profesional en el “cuerpo a cuerpo” y gestionar en la incertidumbre permanente.

Vemos con enorme preocupación la situación general de la infancia y adolescencia de nuestro país que va creciendo en espacios alejados de sus redes familiares y comunitarias. Acompañamos y vemos cómo van transitando los dolores de pérdidas, situaciones de salud (física y mental) cada vez más difíciles de afrontar, lo que genera escenarios altamente preocupantes y complejos para su abordaje.

Estas reflexiones intentan poner en foco las políticas de protección de derechos de niños, niñas y adolescentes (NNA), valorando la posibilidad de comenzar una discusión en torno a la creación de una ley específica sobre la Protección Integral de Derechos de NNA en modalidad de atención 24 horas. Por ambicioso, no deja de ser necesario y posible.

Punto de partida común

Desde la ratificación de la Convención de los Derechos del Niño (CDN), promulgada en 1989, los estados parte de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) tienen la obligación, misión y visión de fortalecer las herramientas jurídicas, administrativas y técnicas para generar que cada NNA pueda crecer, desarrollarse, vivir en su entorno inmediato, en su comunidad, con su familia. Los pilares centrales que establece la Convención visualizados como principios rectores se enmarcan en el derecho a la no discriminación, el interés superior del niño, el derecho a la vida, a la supervivencia, el desarrollo y la participación infantil. Parece un cliché pero es el faro guía. El Código de la Niñez y Adolescencia (CNA) es el resultado de un arduo trabajo parlamentario por más de diez años. El Código del Niño de 1934 fue sustituido en 2004 a través de la Ley 17.823. Luego de ello, los distintos “parches” en las legislaturas posteriores (incluyendo algunos artículos en la LUC discutidos con fervor) han ido acompasando las nuevas formas de vivir en sociedad, de garantizar derechos y de propiciar un ensamble con otras leyes adyacentes.

El INAU como organismo rector y ejecutor de las políticas públicas de infancia y adolescencia en nuestro país tiene la responsabilidad de dar atención a NNA, articulando y generando acciones para la promoción y protección integral de derechos con base en los principios señalados; en aquellas situaciones en las cuales tienen vulnerados sus derechos y se ven privados de los cuidados parentales, el Estado debe asumir el rol de garante en toda su dimensión hasta tanto se visualicen referentes de cuidado en la esfera familiar, comunitaria o bien favorecer el derecho a vivir en familia, siendo la adopción una última medida a establecer. Y acá surge el primer escollo. ¿Cuándo y cómo llegamos a tamaña conclusión? ¿Quién toma la primera decisión? Luego de adoptada la medida, ¿cómo se establece el trabajo camino a una resolución un tanto más permanente?

Es oportuno señalar que los procesos por los cuales las y los NNA de 0 a 18 años son atendidos en algunas de las modalidades del sistema de protección varían a razón de cada situación particular, de cada tipo de vulneración de derechos y falta de respuesta en primera instancia de corte territorial, familiar o comunitaria. Tanto los cortes temporales, etarios, de dispositivos distribuidos en el país (gestión directa o gestión por convenio), según las respuestas judiciales, atenciones por grupos de hermanos, atenciones en salud (mental y/o física, discapacidad, consumo de sustancias psicoactivas), de extrema vulnerabilidad, entre otras tantas variables, dificulta, en gran medida, la realización de estudios pormenorizados de lo que puede entenderse como egreso del sistema de protección. Ante esto se visualiza cierta falta de estudios sobre reingresos al sistema de protección, análisis de otros mecanismos de cuidados a nivel comunitario y familiar, tiempos de estudio y valoración más allá del año en curso, cambios de territorios de actuación y de registros de actuación, como así también un acompañamiento a la trayectoria vital de cada NNA atendido. Los documentos institucionales del INAU, disponibles en la página web, nos muestran en cada memoria anual un diagnóstico situacional. No obstante, otras variables son sumamente difíciles de desglosar para un análisis más profundo del impacto y resultado del trabajo en esta modalidad de atención.

Cantidad de niñas, niños y adolescentes atendidos en modalidad 24 horas (2018-2020)

Fuente: INAU.

En la suma de los totales, entre 2018 y 2020 no se incluye la atención en comunidad porque se visualiza dentro de la atención de NNA con familias por afinidad, familias extensas y el seguimiento en contexto otras modalidades de cuidado por momentos adyacentes de la medida de protección 24 horas. A partir de 2021 cambia la forma de registrar las atenciones. En las memorias anuales de 2021 y 2022 se encuentra disponible la siguiente información:

Cantidad de niñas, niños y adolescentes atendidos en modalidad 24 horas (2021-2022)

Fuente: INAU.

Estos datos a nivel país nos ayudan a ver la dimensión del problema y la necesidad de superar las dificultades para generar registros fieles de niveles de atención, ya sea en la esfera de cuidados familiares como residencial o comunitaria.

En las últimas semanas se presentó un nuevo sistema de monitoreo de derechos disponible en la web del instituto que toma los datos a partir de 2023 y que pretende ser presentado en forma semestral sobre las distintas modalidades de atención con cifras que siguen en aumento. No asusta a quien no ve.

Hay preguntas que constantemente nos rebotan en la cabeza: ¿qué elementos hay que tener presente desde los equipos de trabajo para favorecer el egreso de NNA a medios comunitarios y familiares¹? En el marco de las políticas públicas de protección a la infancia, adolescencia y la familia, ¿cuáles son las herramientas que el Estado uruguayo tiene para favorecer ese egreso del sistema de 24 horas?

Un camino sinuoso a transitar

Para poder visualizar y elaborar estrategias de trabajo tendientes a la planificación de los egresos de NNA del Sistema de Protección debemos saber en qué situación nos encontramos. En ese sentido, las memorias anuales que presenta el INAU en su página web, los informes de la Institución Nacional de Derechos Humanos, los informes de Unicef, la academia y algunas organizaciones de la sociedad civil nos dan cierto lineamiento. Tener diagnósticos de estados de situación y conocimiento de las acciones sistematizadas nos posibilita pensar estrategias innovadoras para la protección integral de derechos de NNA, nos ayuda a no repetir posibles errores, nos ofrece nuevas pistas de trabajo con las infancias y adolescencias y robustece al organismo rector de políticas públicas en la materia.

La articulación territorial, con mapeos y cartografías de fortalecimiento familiar, debe ser parte desde el inicio. Nos ordena en el tiempo, favorece el trabajo en equipo y deja menos lugar a la improvisación y a voluntarismos. Los daños generados desde el mundo adulto a las infancias nos interpelan sobre el lugar que tenemos como garantes de derechos. Hay que ser sumamente cuidadosos y respetuosos de los procesos particulares por los cuales haya transitado cada NNA y referente familiar sin dejar de actuar con profesionalismo y con la mayor celeridad posible.

Mirada al trabajo en contexto

La construcción de narrativas y análisis de experiencias potencian las posibilidades de un trabajo profesional del quehacer socioeducativo. La separación de los sujetos de su medio en ocasiones es de por sí violenta, no siempre hay un entendimiento y/o acompañamiento cercano en esos primeros momentos. A razón del análisis de rupturas de lazos ya dañinos o dañados, se debe generar espacios individualizados para trabajar la reparación del daño. La cotidianidad, la reconstrucción de lazos favorables para un ejercicio libre de derechos y la recién mencionada reparación del daño se tornan elementos medulares en la planificación colectiva.

El diseño de estrategias de trabajo a nivel territorial y comunitario implica enlazar una serie de premisas que los equipos deben poner en juego previo al trabajo en sí mismo. En primer lugar, consensuar y definir los objetivos, marcar tiempos de trabajo, conocer los contextos y valorar ciertos imponderables para la restitución de derechos.

Los cuidados al otro no deben anular su desarrollo, interés, tiempos de reflexión, encuentros con otras y otros que enriquecerán el acto socioeducativo. Nuevas formas de entender la alteridad nos desafían a repensar el hacer en espacios de protección, profanando lógicas institucionales que tienden a anular la singularidad, el deseo, los encuentros desde nuevas formas de habitar el mundo.

Desafíos para legislar

Existe un desafío central en los equipos de dispositivos de atención 24 horas: garantizar y generar acciones para que se intente dar la restitución de derechos. Ahí yace un primer conflicto entre el “recién llegado” y quien debe promover un ejercicio de derecho, cuidado y aprendizaje. Una responsabilidad mayúscula tenemos los adultos de generar los espacios para que se dé lo particular que necesitan esos nuevos actos socioeducativos (y de cuidado)². Como representantes del Estado corresponde dar las mayores garantías para generar nuevas reflexiones en base al derecho. Pero cuán difícil se torna esta tarea a la hora de pensar desde la mayor celeridad, la corresponsabilidad (potenciando el liderazgo del INAU como organismo rector de políticas de infancia y adolescencia), lo colectivo e individual para centrarse en el sujeto y su entorno, teniendo consigo la responsabilidad de generar acciones también con otros que residen en el mismo lugar.

Ahora bien, ¿a quién o quiénes les cabe esta responsabilidad? ¿Qué rol juegan los responsables de gestión? ¿Qué lugar tienen el Estado y sus agentes como promotores de esta base de trabajo?

Cuando los dolores de los otros comienzan a ser una constante y la institucionalidad junto con la profesionalización de las prácticas de cuidado se debilitan, se comienza a fragmentar y automatizar nuestras acciones cotidianas. “La ‘fatiga de la compasión’ representa el agotamiento de nuestras simpatías ante realidades persistentemente dolorosas. (...) Como el fuego, la compasión se extingue” (Sennett, 2003: 152).

Las políticas públicas de protección a la infancia no son un cuerpo estable de acciones concretas para cada realidad; son múltiples mecanismos, organizaciones, dispositivos, acciones de representantes institucionales que conforman una red de trabajo en procura de garantizar ejercicios de derechos. Un trabajo reflexivo, crítico, constante puede posibilitar otras modalidades de cuidado comunitario que no refuercen el individualismo. La construcción de narrativas en base a la reparación del daño en situaciones de extrema vulnerabilidad nos debe interpelar y redoblar el esfuerzo para ser garantes de la protección de sus derechos.

Comenzar a discutir políticamente con acuerdos lo más amplios posible sobre una ley de protección integral 24 horas para NNA no solamente es necesario, es urgente. Si la infancia es lo primero, si hablar de destinar recursos a la población más vulnerable del país no es un eslogan, entonces es tiempo de que el sistema político no mire para el costado. Se requiere liderazgo, recursos, profesionalidad, celeridad y revisión del sistema, porque está obsoleto, y quienes lo están padeciendo son quienes ponen la cara día a día y, ante todo, los propios gurises.

Esteban Ramírez es educador social, diplomado en Infancia, Derecho y Políticas Públicas, y trabajador del INAU.

Referencias

• Estudio de población y de capacidad de respuesta en sistema de protección 24 horas del INAU. (2021) Unicef – INAU.
• Sennett, R (2003). El respeto. Anagrama, Barcelona.
• Web del INAU. INAU en Cifras 2022. Memoria anual 2018-2022 disponible para su descarga.