En busca de la “gran estrategia china”

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Una convicción estructura los discursos principales que se refieren a China: el país estaría intentando derrocar “el orden internacional” con el fin de construir uno nuevo, a su imagen. Para hacerlo, Pekín desplegaría con paciencia una “gran estrategia”, “su hoja de ruta hacia el poder mundial”¹, según el politólogo David B. H. Denoon. Miembro de la muy conservadora Heritage Foundation y arquitecto de la política del expresidente Donald Trump hacia China, Michael Pillsbury incluso considera que Pekín implementó la “estrategia secreta” en 1949, fecha de la proclamación de la República Popular, y que regiría durante un siglo...

Esta perspectiva preocupa en especial porque aquella sería conducida –a veces incluso imaginada– por un autócrata solitario: “Xi Jinping, el rey rojo” (Les Échos, 1-7-2021), cuyas “ambiciones por el liderazgo mundial se tornan cada vez más claras” (Nikkei Asia, 16-10-2023). Un hombre determinado a “rediseñar el mundo” (CNN, 10-11-2023), en particular gracias a las nuevas rutas de la seda, “la primera etapa de la estrategia china”² (Nikkei Asia, 16-10-2023).

Lanzado el 7 de setiembre de 2013 por Xi, ese proyecto –al inicio bautizado “Una franja, una ruta” (OBOR, por sus siglas en inglés), antes de convertirse en Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI) y Nuevas Rutas de la Seda– languideció durante varios años antes de que Pekín revelara la filosofía general, el 28 de marzo de 2015: “Reforzar la conectividad regional y embarcarse juntos hacia un futuro más brillante”³, en particular por medio de préstamos, sin condiciones políticas, destinados a la construcción de infraestructura por un monto hoy estimado en 1.000 millardos de dólares [cada millardo corresponde a mil millones]. Grandes promesas que ocultan una realidad más sombría, como estima el think tank [usina de pensamiento] Australian Strategic Policy Institute (ASPI). El proyecto apuntaría a someter a los socios de China “a través de la trampa de la deuda” con el fin de dotar a Pekín de una “esfera de hegemonía”⁴. Potente, la crítica occidental recientemente condujo a Pekín a archivar la etiqueta de BRI, lo que se tradujo en una reducción del número de proyectos vinculados a esta de manera oficial. En esas condiciones, ¿debemos asombrarnos de que el consenso en Washington se haya convertido en “tan hostil hacia China que cualquier mano tendida hacia Pekín se expone a la sospecha de debilidad”⁵, como observa un editorialista del Financial Times?

Si bien la puesta en escena de las grandes celebraciones del poder en Pekín tiende a reforzarla, ¿esta lectura de China como un Estado unitario hipercentralizado, donde las órdenes de la cúpula se impondrían a todos, está en verdad justificada? Advertir la importancia de la transformación del Estado desde la llegada al poder de Deng Xiaoping, a fines de los años 1970, nos invita a dudar de ello.

Naturalmente, la ruptura llevada a cabo en aquella época fue el resultado de la crisis que atravesaba el país mientras el modelo maoísta se debilitaba y el nivel de vida en los campos se estancaba. Pero “los malos rendimientos del sistema económico chino y la crisis de confianza que provocó la Revolución Cultural tanto en las élites como en la población no son suficientes para explicar por qué el país emprendió un proceso de reformas de mercado”, estima la investigadora estadounidense Susan L. Shirk, quien habla de un “cálculo político”⁶. Tras la muerte de Mao Zedong, en 1976, “China era presa de una guerra de sucesión. Deng Xiaoping aprovechó la crisis económica para desacreditar a Hua Guofeng [presidente del Partido Comunista Chino, PCC, sucesor designado por Mao Zedong] y debilitar a los zares del sector industrial que dominaban la burocracia [...]. El programa de reformas se convirtió en la herramienta por la cual Deng entró en competencia con Hua por la sucesión de Mao”. En contra del bloque que se le resistía, y que abogaba por la industria pesada y la planificación, Deng apostó por la descentralización y las reformas de mercado. La primera le permitió ir ganando el poder del Estado central transfiriendo una parte creciente de sus prerrogativas a los dirigentes políticos y a los funcionarios de alto rango de las provincias. Las segundas consolidaron una coalición favorable a la “modernización”, incitando a las autoridades locales a proceder a experimentos muy lucrativos en los ámbitos de la agricultura, de la industria o del comercio internacional.

Provincias emancipadas

A medida que las provincias se hicieron cargo del naciente proceso de acumulación, el gobierno central vio que sus misiones se reducían a la conducción macroeconómica: tasas de interés, tasas de cambio... Si bien la planificación siguió, en adelante se llevaría a cabo a nivel local, pero sin una real coordinación en el escalón superior. De tal manera, en el plano nacional, el país padeció “una competencia interna desenfrenada que condujo [...] a la construcción de capacidad de producción y de infraestructuras redundantes”, analiza el sociólogo Hung Ho-fung⁷. “En 1997 –señalan los economistas Martin Hart-Landsberg y Paul Burkett–, 20 de las 30 provincias querían desarrollar su propia industria automovilística, de modo que el país alcanzó 122 líneas de producción [...], de las cuales el 80 por ciento producía menos de 1.000 vehículos por año y solamente seis más de 50.000”⁸. En tal contexto, China pronto albergó sistemas económicos diferentes de una provincia a la otra. Las de la costa extendieron la alfombra roja al capital extranjero, cuya influencia pesaba de manera creciente en sus políticas. Las del interior se mostraron más cuidadosas de las empresas locales, a las que pretendían proteger de la competencia⁹.

La descentralización se llevó a cabo también en los ámbitos de la educación, la salud, la justicia y en el sistema fiscal. Además de que fueron invitadas a crear zonas económicas especiales, las provincias obtuvieron autorización para conducir de manera directa sus relaciones económicas con el exterior. Crearon sus propias “oficinas” de Relaciones Exteriores y se elevaron al rango de actores clave en los órganos de cooperación internacionales. En una obra dedicada a criticar la lectura “unitaria” del Estado chino¹⁰, los investigadores Lee Jones y Shahar Hameiri muestran cómo esos órganos provinciales se involucraron en una forma de “paradiplomacia”, que a veces los condujo a firmar acuerdos de forma directa con los gobiernos extranjeros. Por ejemplo, la provincia de Yunnan creó el Foro de Cooperación Bangladesh-China-India-Birmania (BCIM) en 1999, antes de que la provincia de Guangxi inaugurara un sistema similar, pero competidor, en 2006: el Foro de Cooperación Económica del Golfo de Pan-Beibu. Sin embargo, las brújulas diplomáticas de las provincias apuntaban hacia sus intereses económicos. Estaban tanto menos preocupadas por los objetivos generales del Ministerio de Relaciones Exteriores cuanto gozaban del mismo rango jerárquico. Ahora bien, como subrayan Jones y Hameiri, “en el sistema político chino, un departamento sólo puede dar órdenes a otro si este último se encuentra en un escalón inferior o bajo su autoridad directa”. Aunque antes de 1979 el gobierno central supervisaba la totalidad del comercio exterior y las inversiones extranjeras, desde el comienzo de los años 1990 su control está ampliamente descentralizado.

“Un giro a la izquierda”

En paralelo a la emancipación de las provincias, el proceso de reformas iniciado por Deng “liberó” a las empresas de ser conducidas por el Estado, en un amplio proceso de privatización: en el sentido jurídico o a través de la captación de las “sociedades de Estado” por parte de los poderes locales. Libres de sus obligaciones de empleo de por vida y de protección social de sus empleados, a los actores económicos se les confió una misión única: generar los beneficios que garantizaran su supervivencia. Las empresas más importantes, a veces originadas en ministerios dedicados a ellas, conservaron su lugar en el organigrama del poder y, por lo tanto, la capacidad de desafiar a las autoridades centrales. Las otras aprovecharon la benevolencia de las provincias de las cuales provenían para desarrollarse, la mayoría de las veces, en el marco de una competencia que, antes que nada, las enfrentaba con otras empresas nacionales.

Esto dista de la imagen de un Xi Jinping todopoderoso diseñando por sí mismo la estrategia geopolítica de su país. En realidad, después de décadas de descentralización, de fragmentación y de internacionalización, los dirigentes chinos ya no llevan más las riendas solos: “Utilizan diversos mecanismos para ‘orientar’ a los otros actores del partido-Estado en las direcciones que ellos identificaron”, explica el investigador Lee Jones. Pero con órdenes lo suficientemente vagas como para ofrecer un espacio de interpretación, de negociación –en fin, de diálogo– con los niveles inferiores. Así, estos últimos participan “en la elaboración y en la puesta en marcha de las políticas influenciando, criticando y, rara vez, ignorando las órdenes centrales, e introduciendo sus propios intereses y agendas en el proceso”¹¹. Incluso puede ocurrir que las órdenes provengan de una presión de “la base”, como en el caso de la famosa estrategia de expansión hacia el exterior de las empresas chinas (Zǒu chūqù zhànlüè) adoptada en 2000, que transformó en consigna un fenómeno ya en marcha desde comienzos de los años 1990.

Sin duda, se podrá aducir que en 2013 Xi fue elegido justamente con el fin de recentralizar el poder. En aquella época, escribe Zhuoran Li, “muchos altos dirigentes del PCC estimaban que la presidencia de Hu Jintao [2003-2013] estaba caracterizada por el caos y el prevaricato”¹². Querían reemplazarlo por una persona con carácter fuerte, capaz de invertir las lógicas centrífugas que debilitaban a China, en particular las que incrementaban las desigualdades.

A no dudarlo, Xi realizó lo que el economista Branko Milanović califica como un “giro a la izquierda”. “Expansión del rol del Estado y del partido, restricción del poder de los capitalistas y mantenimiento de un nivel de crecimiento satisfactorio pero que no desestabiliza a la sociedad”¹³. No obstante, ello no significa que Xi haya logrado transformar un partido-Estado compuesto por aproximadamente 40 millones de funcionarios, de los cuales 500.000 ocupan funciones de dirección. Por ejemplo, en 2023 los gobiernos locales todavía realizaban el 85 por ciento de los gastos del Estado chino, “casi tres veces el promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE]”¹⁴. Ante la incapacidad de derrocar a la burocracia, Xi, por el contrario, tuvo que apoyarse en ella. El presidente chino “no cambió las reglas del juego”, concluyen Jones y Hameiri. Simplemente jugó mejor.

Nueva potencia, antiguo orden

Ese contexto invita a una lectura de la BRI diferente de la presentada por la mayoría de los think tanks occidentales. Reúne decenas de iniciativas preexistentes: por ejemplo, en Kirguistán, ocho de sus proyectos fueron firmados antes de 2015, fecha del lanzamiento efectivo de la iniciativa¹⁵. La idea de reunir a la totalidad en el seno de una plataforma común surgió a posteriori, bajo la forma de un “proyecto-eslogan” mal definido, pero que fue apropiado por sus ministerios, provincias y empresas con el fin de obtener apoyo político y financiamiento. Es que, en ese momento, la internacionalización de los actores económicos chinos –importantes en la fase de auge del sector exportador– se aceleró debido a una situación de sobreinversión en el territorio nacional.

Tras la crisis financiera mundial de 2008, China llevó a cabo una gigantesca reactivación por medio de la inversión. “Muchos gobiernos locales, inundados de dinero fácil, dedicaron entonces una gran parte de sus nuevos créditos a la construcción de infraestructuras y de instalaciones inútiles, susceptibles de potenciar el producto interno bruto (PIB) regional, pero sin perspectiva de rentabilidad a largo plazo”, analiza Hung. De ello surge una vertiginosa constatación: entre 2011 y 2013, China utilizó más cemento que Estados Unidos a lo largo del todo el siglo XX¹⁶. Esta fiebre del hormigón salpicó el territorio nacional de ciudades gigantescas, que al día de hoy todavía no tienen ni un habitante. Además, preparó la crisis actual del sector inmobiliario.

Mientras la tasa de beneficio caía (de más del 20 por ciento en 2010 al 12,4 por ciento en 2018)¹⁷, el país se encontraba frente a una situación de sobrecapacidad y de sobreinversión. Por lo tanto, los actores económicos chinos fueron en busca de lo que el geógrafo David Harvey llama una “solución espacial” (spatial fix): la exportación de sus capacidades excedentes por fuera del territorio nacional. Una solución clásica a los problemas de este tipo en un régimen capitalista.

Lejos de nacer de una “visión estratégica”, que encuentra mil y una traducciones en la práctica, la BRI es, por lo tanto, el resultado de una yuxtaposición de proyectos cuya primera motivación no es diplomática, sino económica. Aquí también, el proceso observado desde comienzos de los años 1990 al nivel de los actores económicos es el que engendra la directiva central, expresada en 2014 por He Yafei, entonces viceministro de Relaciones Exteriores: “La sobrecapacidad industrial, acumulada desde hace años, se convirtió recientemente en un problema mayor [...]. Si no se hace nada, esta situación podría generar la acumulación de créditos incobrables para los bancos, dañar el ecosistema económico y provocar la quiebra de sectores enteros de la industria [...]. Guiado por los principios enunciados durante el tercer plenario [del Comité Central del PCC], el gobierno chino propuso líneas directrices para la solución [de este problema]. Lo más importante es transformar este desafío en una oportunidad ‘exportando’ esta sobrecapacidad sobre la base de nuestra estrategia de desarrollo en el exterior y de nuestra política exterior”¹⁸. Un año más tarde, el proyecto todavía impreciso de la BRI encontraba su primera definición oficial.

Naturalmente, las inversiones transfronterizas de tal amplitud afectan las relaciones de China con sus socios: que los proyectos de la BRI nazcan de una exigencia económica no los priva de impacto en términos diplomáticos. Pekín no puede ignorarlo. Como observa la revista The Economist con respecto al Sudeste Asiático, los beneficiarios de desembolsos chinos se muestran cada vez más “confiados”: “Lejos de rechazar las nuevas iniciativas chinas, como algunos occidentales esperaban”, continúan “recibiéndolas con beneplácito”, en particular porque “los proyectos de la BRI reflejan más las prioridades de las élites locales que las de China”. “La idea de que China iría en pos de una diplomacia que apunta a encerrar a sus socios en la trampa de la deuda [...] es exagerada”, prosigue la revista, que subraya que “las empresas y los bancos chinos a menudo deben renegociar los acuerdos existentes en términos menos favorables” para ellos. De tal manera, los efectos positivos de la BRI podrían ser “profundos y duraderos”¹⁹. En el plano diplomático, la constatación no tiene nada de anecdótico; no obstante, no cambia en nada la génesis del proyecto y la naturaleza estratégica de sus orígenes.

Como solución espacial a un problema de sobreacumulación vinculado de manera directa con la inserción de China en el sistema económico mundial, la BRI sería por lo tanto menos característica de la voluntad de Pekín de derrocar el orden mundial que... de su pleno sometimiento a sus reglas. “En lugar de inaugurar un nuevo orden mundial –escribe Hung–, China es, a lo sumo, una nueva potencia en un antiguo orden”.

Jerarquía en disputa

Entonces, ¿por qué tanta alarma del lado estadounidense? Tal vez porque el orden en cuestión se compone a la vez de una arquitectura y de una jerarquía. Si bien Pekín amenaza menos a la primera de lo que se teme en Washington, automáticamente su peso hace tambalear a la segunda. Ahora bien, entre jerarquía y arquitectura, el corazón de Washington no titubea.

Tras haberse beneficiado de manera amplia del auge de China, que enriqueció a sus empresas y financió sus déficits, Estados Unidos se pregunta si tal vez China no se está convirtiendo en mejor que él en el juego del libre comercio. Un juego cuyas reglas había concebido con la perspectiva de asegurar su supremacía. Empezando por el mandato sobre la financierización y sobre la apertura de los mercados. Dado que ya no garantizarían la hegemonía estadounidense, las supuestas “leyes de la economía”, antaño elogiadas por los economistas a sueldo, los think tanks y los principales medios de comunicación, deberían ser modificadas. O, más bien, sometidas a un interés superior: el de la “seguridad nacional”. En otros términos, la exigencia de que Estados Unidos permanezca en la cumbre de la jerarquía mundial.

El 27 de abril de 2023, el asesor de seguridad nacional Jake Sullivan arrojó luz sobre el giro de la política económica estadounidense²⁰. Había llegado el momento de diseñar un “nuevo consenso de Washington”, proclamó, refiriéndose al cuerpo de ideas que habían encarnado las recetas del capitalismo victorioso tras el colapso del bloque comunista. En aquel momento, el llamado “consenso” apuntaba también a reunir un número cada vez mayor de países en “el orden internacional” al que Estados Unidos estaba dando forma. Esta lógica condujo al presidente William Clinton (1993-2001) a abogar por la entrada de China en el seno de la Organización Mundial del Comercio (OMC). “Se trata de nuestra mayor oportunidad para favorecer un cambio positivo en China desde los años 1970, cuando el presidente [Richard] Nixon visitó el país –explicó el 9 de marzo de 2000 en el Parlamento estadounidense, al cual pidió la aprobación de ese giro geopolítico–. Al unirse a la OMC, China no sólo acepta importar más productos nuestros, sino también uno de los valores más preciados de nuestra democracia: la libertad económica”.

Desgraciadamente, desde hace casi diez años, la “libertad económica” propulsó a China al rango de primera potencia económica mundial en términos de paridad de poder adquisitivo (que, según la Agencia Central de Inteligencia de Estados Unidos, CIA, “ofrece el mejor punto de acceso para la economía y el bienestar en diferentes países”)²¹. En cuanto al libre comercio, ha dado a Pekín la posibilidad de adquirir –y luego desarrollar– tecnologías que hoy por hoy amenazan la primacía estadounidense. “Tomamos conciencia del hecho de que nuestros esfuerzos, implícitos o explícitos, que desde hace varias décadas apuntan a dar forma o a transformar la República Popular de China, no estuvieron coronados por el éxito”, reconoció Sullivan ante el Consejo de Relaciones Exteriores el 30 de enero de 2024²². Por lo tanto, hoy por hoy, lo urgente sería “proteger nuestras tecnologías fundamentales” –dice alzando la voz–, incluso recurriendo al proteccionismo. Si bien en el 2000 Clinton estimaba que era incorrecto “sugerir que hay que elegir entre la seguridad económica y la seguridad nacional”, hoy por hoy Sullivan proclama lo contrario: “El mundo necesita un sistema económico internacional adaptado [...] a nuestra seguridad nacional”. En otros términos, cambiar la arquitectura del orden internacional con el fin de no modificar su jerarquía.

No todos los discursos políticos surten efecto. En cuanto a las declaraciones de Sullivan, ratifican un giro ya en marcha desde la elección de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos, en 2016. Tras el abandono de la alianza transpacífica (TPP), en 2017, y la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), en 2020, por parte del multimillonario presidente, su sucesor y actual mandatario Joe Biden profundizó el giro proteccionista de Estados Unidos. En particular, en las tecnologías de punta: Chips and Science Act (9-8-2022), un programa de aproximadamente 280.000 millones de dólares que apunta a potenciar el sector de los semiconductores en Estados Unidos; Inflation Reduction Act (16-8-2022), un plan de unos 350.000 millones de dólares para la transición energética que impone a las empresas candidatas ubicar la mayor parte de su producción en el territorio estadounidense; o también el Outbound Investment Program (8-8-2023), un decreto presidencial que prohíbe las inversiones estadounidenses en China (incluyendo a Hong Kong y Macao) en sectores relacionados con las actividades militares, de vigilancia y de inteligencia.

Desde entonces es posible releer el relato de una “gran estrategia” china que apunta a la dominación del mundo, no como una descripción de la realidad, sino como un intento de moldearla. En efecto, identificar propósitos amenazantes en un adversario en ciernes autoriza a elaborar los propios. Así lo afirma un libro reciente de Graham Allison, miembro del Consejo de Relaciones Exteriores, considerado por el presidente Biden “uno de los más agudos observadores de las relaciones internacionales en el mundo”²³: “El ejército estadounidense podría entrenar y apoyar en secreto a insurrectos separatistas –escribe Allison–. Ya existen fisuras en el Estado chino. Un esfuerzo sutil pero concentrado [...] podría, con el tiempo, poner en riesgo al régimen y alentar movimientos de independencia en Taiwán, Sinkiang, Tíbet y Hong Kong, dividiendo a China y dejando a Pekín atascarse tratando de mantener la estabilidad interior”²⁴.

Efectivamente, esta estrategia existe, al menos en papel. Pero tranquilos: no cuestiona el orden internacional, porque es estadounidense.

Renaud Lambert, periodista. Traducción: Micaela Houston.