Por estos días el foco ha estado puesto en el conflicto entre la empresa Riogas y sus trabajadores, así como en la preocupación por eventuales demoras en el reparto de garrafas. Pero, en paralelo, y sin tantos focos, el gobierno prepara cambios fundamentales en el envasado y la distribución del supergás para el próximo año. La regulación de ambos sectores depende de una serie de contratos entre Ancap, Acodike y Riogas que expiran en marzo de 2023. En el marco de la reforma del mercado de combustibles, que procura un sistema menos regulado y más competitivo, el gobierno ya anunció que se fijarán nuevas reglas.
A partir de la ley de urgente consideración (LUC), votada a mitad de 2020, se conformó un “comité de expertos” para delinear una “revisión integral” del mercado de combustibles. El plan, terminado y presentado a finales de 2020, incluye un apartado especial para el supergás. En síntesis, el comité lo define como “un mercado maduro” con un nivel de consumo estable y con “pocas posibilidades de crecimiento” a futuro, cuyo esquema de regulación actual resulta “intrincado e ineficiente”.
El mapa del sector
En Uruguay el supergás es producido por Ancap, en régimen de monopolio, y envasado en dos plantas de la empresa estatal. Pero estas dos plantas de envasado, en realidad, son operadas por Acodike y Riogas -una cada una- mediante un contrato de arrendamiento. Pero, a su vez, quien administra jurídicamente estas dos plantas de envasado es Gas Uruguay (Gasur), una sociedad anónima integrada por Ancap (40%), Acodike (30%) y Riogas (30%). Este complejo entramado abarca sólo la fase de envasado.
En la etapa de distribución se suma, junto a Acodike y Riogas, la empresa Ducsa, subsidiaria de Ancap que opera en el derecho privado. También dentro del sector pero de un modo menos engorroso está Megal, que envasa y distribuye por su cuenta y tiene una porción menor del mercado. En efecto, Ancap, Acodike y Riogas concentran 90% del mercado de envasado y distribución de supergás. Este esquema de regulación quedó definido en una serie de contratos de asociación firmados por las tres empresas en 2007 que vencen en marzo de 2023.
En 2007 el directorio de Ancap indicó en una resolución que gracias a estos contratos sería posible “racionalizar las operaciones” para conseguir “un abatimiento de costos” y así “mejorar el servicio y el costo al consumidor final, con precios más competitivos”. Lejos de ese objetivo, para el actual gobierno estos acuerdos fueron perjudiciales tanto para Ancap como para la población, aunque no para las empresas distribuidoras. Por eso mismo, anunció que negociará nuevas condiciones con los privados.
Así lo recomendó el comité de expertos: “Se propone la denuncia de los contratos por parte de Ancap y la eliminación de la figura de Gasur”, expresa el informe técnico, y agrega que Ancap “debe dejar el papel regulatorio que ha venido asumiendo a lo largo de los años” en el mercado del supergás y debe, asimismo, analizar la venta de sus plantas de envasado “o un llamado a licitación para su arrendamiento” para migrar a un sistema “donde Ancap venderá el producto [de supergás] en la planta de La Tablada saliéndose del eslabón de envasado”.
A ciegas
En diálogo con la diaria, Andrés Guichón, presidente del sindicato de Acodike y vocero del Sindicato Único de Trabajadores del Supergás (SUTS), expresó el malestar que hay ante la incertidumbre en torno a la reforma del mercado. “Prácticamente estamos a ciegas. Sabemos que el cambio de las condiciones de esos contratos va a traer cambios en el trabajo, tanto en salario como en puestos de trabajo. Es una realidad y es el principal temor que tenemos”, manifestó.
Guichón recalcó que por el momento “no han tenido acceso a la información” que se maneja entre el gobierno y las empresas. “Tampoco sabemos si las empresas tienen información o no la quieren dar. Fue uno de los puntos que llevamos a los Consejos de Salarios: crear una comisión que trate estos temas, pero no tuvo éxito y se sacó de arriba de la mesa”, detalló. Guichón señaló que se trata de “empresas que tienen muchos años y mucha experiencia en el mercado y una muy buena relación con el gobierno”. “A veces incluso se les permite por demás a estas empresas”, añadió.
En caso de continuar sin novedades, y a medida que se aproxime el vencimiento de los contratos, el vocero del SUTS advirtió que la situación “va a terminar en un conflicto, porque si nosotros nos llevamos el baldazo de agua fría en marzo del año que viene de que nos quedamos sin trabajo porque las condiciones cambiaron, obviamente va a ser difícil”. Adelantó que los trabajadores del supergás están planificando “una estrategia” junto a los sindicatos de Ancap “para poner este tema arriba de la mesa”.
Al respecto, Gerardo Rodríguez, presidente de la Federación Ancap (Fancap), dijo a la diaria que “comparte la preocupación” del SUTS y afirmó que el gobierno “tiene una oportunidad preciosa” de cara a la renegociación de los contratos de envasado y distribución. Sin embargo, lamentó que haya “una concepción ideológica” de gestionar Ancap con “un trasfondo económico” y no social.
No obstante, Rodríguez declaró estar de acuerdo con “el concepto general” del comité de expertos: “Si vos ves la torta, si vos ves cómo se compone la estructura de costos de la garrafa de supergás, te das cuenta de que el 60% queda en el bolsillo de las distribuidoras”. Aunque puntualizó: “Pero tenemos una mirada diferente con el directorio de Ancap. Ellos quieren deslindarse de toda responsabilidad y poner otras reglas, y nosotros defendemos que Ancap se haga cargo del envasado y la distribución y que ese pedazo de la torta que [ahora] queda para las empresas privadas sea [utilizado] para bajar el precio” de venta al público de la garrafa de supergás.
La ecuación cambió
Hasta ahora lo único que han asegurado las autoridades de Ancap y del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) es que de la renegociación de los acuerdos saldrá un nuevo esquema de regulación del mercado de supergás. Semanas atrás, en entrevista con Radio Carve, el presidente de Ancap, Alejandro Stipanicic, afirmó que los contratos serán “muy diferentes” y destacó que los contratos actuales, próximos a vencerse, cambiaron “la ecuación económica en dos sentidos”.
Por un lado, indicó que “la participación de Ancap fue decreciendo cada mes” con relación a la estructura de costos del supergás -la empresa recibía cada vez menos del precio final-, debido a la forma en “como se ajustan los costos y los márgenes de ganancia del envasado y la distribución”. En otras palabras, los ingresos de Ancap por el precio de venta al público de la garrafa fueron cayendo mes a mes en comparación con los ingresos de las distribuidoras, a causa de la metodología de ajuste de costos establecida en los acuerdos.
En 2008, cuando entraron en vigencia los contratos actuales, el ingreso de Ancap era de cerca de la mitad del precio de la garrafa; la otra mitad se dividía entre impuestos y el ingreso de las distribuidoras. Hoy el porcentaje del precio de la garrafa que se llevan las distribuidoras es 54%, mientras que a Ancap le corresponde 27%, y existe una carga impositiva de 18%.
Por otro lado, en simultáneo a la absorción de la renta por parte de las empresas distribuidoras, Stipanicic señaló que el precio final de la garrafa se fue alejando del precio de paridad de importación (PPI), esto es, el valor teórico que debería tener el supergás de acuerdo a los costos de producción calculados por la Unidad Reguladora de los Servicios de Energía y Agua (Ursea). El PPI es un factor central de la reforma del mercado de combustibles del gobierno, ya que su evolución también determina cambios mensuales en el valor al público de las naftas y el gasoil.
Según supo la diaria por fuentes de la Ursea, las nuevas condiciones que se negociarán con las distribuidoras para el próximo año están bajo estudio de la Dirección Nacional de Industrias del MIEM, que le encargó a una consultora un informe al respecto.
Intereses cruzados
Tiempo atrás, en 2016, el economista Sebastián Fleitas, especializado en regulación y mercados, analizó en una columna el envasado y la distribución del supergás en Uruguay. Con casi diez años de contratos encima, Fleitas observaba “elementos que hacen pensar en la existencia de fallos en la regulación del mercado de supergás”.
Fleitas apuntaba que había “señales de que las empresas de este sector podrían estar recibiendo beneficios (rentas) extranormales”. En aquel entonces, el porcentaje que le correspondía a las distribuidoras se situaba en 61% del precio final de la garrafa, unos 280 pesos. “Lamentablemente, la falta de información hace imposible saber si estos 280 pesos por garrafa cubren los costos de las empresas distribuidoras y sus beneficios normales o si, por el contrario, esconden importantes rentas para estas empresas”, agregaba.
En conversación con la diaria, Fleitas comentó que “la intensidad de la competencia” en el sector del supergás “es bastante baja”. “Muchas veces se discute sobre la propiedad de las empresas públicas, pero ese no es el punto acá. Acá el asunto es que las empresas deberían competir en el mercado. Ducsa debería competir con Riogas y Acodike”, puntualizó.
A modo de solución, mencionó que “sería bueno separar los roles” de las empresas en cuanto al envasado y la distribución. Para Fleitas, “el problema no es la escasez de empresas” sino “los contratos que rigen los intercambios entre el envasado y la distribución y que generan intereses cruzados”. A su entender, separar el envasado y la distribución a nivel de empresas implicaría “varias ventajas”, como por ejemplo “concentrar las regulaciones sobre precios y calidad en el segmento de envasado” y “eliminar la necesidad de regular el precio de venta de las distribuidoras al consumidor final”, facilitando así “un espacio de mayor competencia entre las distribuidoras, que potencialmente podría reducir los costos de distribución e incentivar la innovación”.
Por otra parte, en 2010, a pedido de la Ursea, los contratos de asociación entre Ancap, Acodike y Riogas fueron analizados por la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia (CPDC), un órgano desconcentrado del Ministerio de Economía y Finanzas. En su resolución, la CPDC aseguró que no había elementos que “permitiesen concluir que de estos acuerdos resulten ganancias de eficiencia, ni que existan beneficios para el consumidor”.
El dictamen de la CPDC cuestionó además “ciertos rasgos estructurales del mercado”, tales como el alto grado de concentración, la existencia de barreras a la entrada y la madurez del mercado, características que “coadyuvan a disminuir la presión competitiva en el mercado y facilitan la realización de conductas anticompetitivas”. La CPDC concluyó que los acuerdos “resultan contrarios y vulneran la normativa vigente”, en referencia a la Ley de Defensa de la Competencia, aprobada en 2007.
En ese sentido, Fleitas comentó que en Uruguay “recién ahora estamos pensando un poco más en cómo regular los mercados y en cómo establecer competencia. Lleva tiempo, recién estamos en los primeros movimientos, durante muchísimos años estas cosas ni siquiera se discutían abiertamente”. “A nivel histórico, las leyes de defensa de la competencia en economías desarrolladas -Canadá, Estados Unidos, Europa- se aprobaron a finales del siglo XIX”, acotó.