En 2023, el avance de la municipalización de los territorios de tierra adentro sigue teniendo reparos, tal como los tuvo cuando se gestó la instalación del tercer nivel de gobierno en 2009. Y los cuestionamientos no son patrimonio de un partido en particular; los hay, con diferentes porqués -a veces no explícitos-, en las internas de las fuerzas políticas con mayor cantidad de alcaldes y concejales. A prácticamente un siglo de que los ciudadanos (varones) hayan accedido al derecho de votar a los gobernantes de su departamento -antes eran definidos directamente desde el gobierno nacional-, en el país se registran hoy asimetrías en la posibilidad que tienen uruguayos que habitan pueblos y zonas rurales de elegir vecinos para el tercer nivel de gobierno.
Sólo tres departamentos tienen el 100% de su territorio municipalizado: Montevideo, Canelones y Maldonado. En cuarto lugar está Cerro Largo, donde existen 15 municipios y se aprobó la creación de uno más, en Lago Merín, quedando sin municipalizar sólo la capital, Melo. En el resto de los departamentos, la realidad es diferente, caso a caso.
Dentro del FA, una mirada que persiste
El frenteamplista Juan Francisco Giachetto, que fue intendente de Florida entre 2005 y 2010, recordó en setiembre pasado, durante una actividad organizada por el Movimiento de Participación Popular (MPP) bajo el título “Descentralización y federalismo en el siglo XXI”, que él había dicho, en 2009, que aquel no era el momento para crear municipios en localidades en las cuales ganarían los partidos tradicionales, ya que terminaría siendo contraproducente a los intereses del Frente Amplio [FA] en las elecciones departamentales. Descolocó a los presentes. Pocos minutos antes, la senadora Sandra Lazo se había referido a las razones para instalar la discusión sobre descentralización, y entre estas remarcó que era necesario “entenderla como el empoderamiento de actores locales”.
Aunque aquellas palabras del exintendente de Florida pudieran ser interpretadas como parte de una discusión de las incertidumbres por una nueva herramienta, en aquel contexto, en sí esa mirada persiste aún entre algunos dirigentes y militantes en la interna frenteamplista.
“Es una discusión que de alguna manera está instalada en el FA. No como discusión en sí, no explícitamente, pero es algo que siempre surge. Hay compañeros que tienen esa mirada”, admitió el coordinador de municipios del FA, Nicolás Pereira. “Pero también estamos quienes pensamos que, en definitiva, los problemas electorales que tiene el FA en esos lugares no son producto del proceso de descentralización, sino más estructurales de nuestro desarrollo electoral allí. Si uno se pone a mirar y a comparar el desempeño electoral en el interior, en los lugares en los que hay municipio y en donde no hay municipios, no es muy diferente. No es que el FA empeoró su desempeño electoral por la creación de municipios en esas localidades. Sí ha sucedido que el FA en esos lugares, en los que somos minoría, hoy tiene actores locales legitimados para ser parte del gobierno local y del debate público”, dijo. Pereira aclaró que el debate sobre crear o no nuevos municipios se da en cada departamento, en cada territorio, y que él personalmente cree que “en todos los lugares en los que haya una comunidad en la que tenga sentido que exista un municipio, debiera haberlo”.
“Esa discusión está siempre en la interna”, coincidió, por su parte, Javier Gutiérrez, edil frenteamplista de San José. “No podemos adjudicarle al instrumento municipios la propia incapacidad del FA para llegar a los vecinos que viven en una pequeña localidad. Lo que el FA debería generar es una autocrítica de por qué no llega a las pequeñas localidades”, añadió. Gutiérrez es además politólogo y su tesis de grado hizo foco, precisamente, en el tercer nivel de gobierno en su departamento.
“Hay que mirarlo en el conjunto y ver si se quiere o no empoderar a la gente, más allá de que en la práctica de pronto no actúa como uno esperaría que actúe”, dice, en el mismo sentido, la senadora Amanda Della Ventura. “Es importante que en esos lugares se pueda tener a quién recurrir para hacer más directamente los planteos, que a veces a nivel del equipo departamental no se llega tanto. Más allá de que electoralmente perjudique o no, está bien avanzar”, consideró.
“Caudillos rentados”
Para la diputada frenteamplista por Tacuarembó, Zulimar Ferreira, en los hechos “lo que se ha generado es un fortalecimiento de caudillos locales, que no era el espíritu. Era uno de los temas que algunos planteamos cuando la creación de esta ley, conociendo nuestro territorio”. Cree que “en territorios con culturas conservadoras, donde hace más de sesenta años gobierna el mismo partido y más o menos las mismas personas”, era de esperar la consolidación “de caudillos rentados que no están trabajando con la gente y para la gente, ni generando descentralización real”. “Todas las herramientas de descentralización que se usen, son buenas herramientas. Me parece que hay que enriquecerlas y darles un enfoque político, ideológico y real”, remarcó.
Opinó que en Tacuarembó “los tres municipios funcionan a media máquina, sigue habiendo una concentración de los recursos y de las políticas en el ejecutivo departamental”. “Capaz que como sociedad tampoco estamos para ejercer la democracia como corresponde. El FA en quince años de gobierno generó espacios de participación que la ciudadanía no los ha usado como se aspiraba que fueran usados; no son sólo los municipios. Creo que el municipio también tiene que ejercer la articulación de participación ciudadana, por ejemplo, en la salud o las mesas de desarrollo rural. Es una herramienta válida a la que hay que darle otros contenidos” porque “se ha ido deformando con el tiempo”, añadió.
Sin margen para crecer
La discusión sobre avanzar o no en la creación de nuevos municipios también se da en las internas departamentales del Partido Nacional (PN). El impulso del sector Federales del Interior, encabezado por el ahora exdirector de Descentralización de la Intendencia de Florida, Leonardo Corujo, para crear nuevos municipios, le costó ser cesado de la administración que encabeza Guillermo López, de la Agrupación Manuel Oribe Lista 62 que lidera el hoy embajador de Uruguay en Argentina, Carlos Enciso.
Federales del Interior inició una campaña de información y recolección de firmas para la creación de ocho nuevos municipios en un departamento en el que hay tres, que fue rechazada por la Agrupación Manuel Oribe -dentro de la cual se encontraba Federales del Interior-, argumentando que la propuesta “conllevaría al aumento de la burocracia”. “No se comparte en absoluto la oportunidad de la iniciativa”, por “ampliar el estado” en el “actual estado fiscal”. El lunes 12 de febrero Corujo fue cesado junto Paola Román, dirigente de Federales del Interior -y pareja de Corujo- que ocupaba la Dirección de Tránsito de la comuna.
Días antes de ser cesado, Corujo había dicho a la diaria que la búsqueda era transferir poder de decisión y recursos a los vecinos. “El municipio tiene cierto presupuesto que viene desde el gobierno nacional para que se pueda disponer en la localidad. No digo que la intendencia no haga nada, por el contrario. Soy el director de Descentralización, y desde las intendencias se hace el mayor esfuerzo, pero entiendo que tener un presupuesto propio donde el vecino sea el gobierno, es el gobierno del que entiende de primera mano en qué se pueden volcar esos recursos. Es tan sencillo como eso”.
En la campaña de recolección de firmas en algunas localidades llegaron a conseguir las rúbricas de más de 50% del padrón electoral del territorio, cuando lo que pide la ley es el 15% para que luego sean elevadas a la Junta Departamental y se inicie el proceso para proponer, en caso de tener “la opinión preceptiva del intendente”, la creación del municipio.
La Intendencia de Florida se encuentra en un proceso de instalación de comisiones vecinales, con representantes partidarios, en varias localidades.
Los alcaldes y las nuevas carreras
El cese de Leonardo Corujo y Paola Román en Florida refrescó las tensiones que la lista 62 tuvo, en 2020, con un exmiembro del grupo y del gabinete de Enciso durante el primer mandato, Cayetano Stopingi, quien desde 2015 es alcalde de Sarandí Grande. Stopingi se tornó una figura departamental y aspiró a ser candidato a la comuna. Terminó fuera de la agrupación y, después de una serie de movimientos internos, la 62 consiguió quedarse con los votos de convencionales que, en definitiva, lo dejaron sin la posibilidad de ser candidato. No obstante ello fue reelecto como alcalde de Sarandí Grande, ganándole allí a la 62.
En la dimensión de las carreras políticas, el de los municipios “es un muy posible factor de tensiones internas entre los líderes departamentales actuales y los políticos locales con aspiraciones de ascenso a nivel departamental o nacional como legisladores”, explicó a la diaria el politólogo Richard Salvat, quien hasta mediados de la década pasada realizó trabajos acerca de los nuevos escenarios en las carreras políticas en Florida a partir de la existencia de municipios. “En términos teóricos los municipios abren más posibilidades a personas con ambiciones políticas de hacer carrera desde un cargo de gestión local, como lo es el de alcalde, el cual además es remunerado”, precisó.
La aparición del tercer nivel de gobierno, en el territorio mismo, diluyó a la junta departamental “como un ámbito valorado como trampolín político, como pasaba antes”. “En los departamentos del interior el hecho de no ocupar un cargo ejecutivo hace muy difícil poder acceder a futuros cargos políticos electivos. Incluso muchas veces hasta reduce las posibilidades de aparecer en la hoja de votación, apuntó Salvat, para quien “todo esto es más favorable aún para políticos no siempre alineados en la interna, ya que desde lo local pueden hacerse de un bastión electoral que también les ayuda por el tipo de sistema electoral en el nivel departamental, en las elecciones a intendentes”.
Acerca de la creación de nuevos municipios, Cayetano Stopingi afirma que “no debe haber una decisión más responsable, descentralizadora y con espíritu solidario que brindarle a las localidades la posibilidad de que tengan su propio gobierno. Eso implica tener que ceder un poder que, claramente, en nuestro departamento no existe la madurez para afrontarlo”. Cambian las posibilidades para la localidad ya en “poder decidir arreglar una hamaca sin depender de la intendencia”, dijo. “Pero además hay un tema de recursos. Cualquier localidad que cree un municipio va a pasar a recibir millones y millones de pesos por quinquenio. Entiendo que existe una opinión generalizada de no agrandar el Estado, pero en este caso no se trata de crear un cargo sino un gobierno al cual, de cajón, la OPP (Oficina de Planeamiento y Presupuesto) le va a otorgar recursos que le van a permitir funcionar y cumplir sus cometidos”.
Planificación y ejecución
“Los territorios municipalizados son territorios que tienen muchas más oportunidades que los no municipalizados”, afirma María de Lima, coordinadora general del Área de Descentralización y Cohesión de la OPP.
De Lima, que fue dos veces alcaldesa de Nueva Helvecia, explicó a la diaria que no hay una opinión del gobierno en sí acerca de crear o no nuevos municipios, ya que eso “depende de los vecinos y de los gobiernos departamentales”.
Ella, personalmente, entiende que aumentan las oportunidades “porque los territorios reciben más recursos por el Fondo de Incentivo a la Gestión Municipal y mayores posibilidades de acceder a recursos a través de proyectos extrapresupuestales”.
Resaltó que se han ido practicando modificaciones en el reglamento para garantizar que lo destinado a una zona se ejecute sí o sí en esa zona.
Destacó además los avances que van teniendo, en general, los gobiernos locales en materia de planificación y ejecución. Los gobiernos locales “han tenido mejoras, han podido llevar adelante un sistema de gestión, una planificación y ejecución de proyectos, y han sabido articular con los dineros de las intendencias”, lo que facilita que “se involucre cada vez más a los municipios en recursos que antes eran genuinos de las intendencias”. “Ha potenciado mucho a los municipios al ponerlos en agenda, en esa nivelación en ejecución al igual que las intendencias, teniendo la posibilidad de demostrar que saben trabajar”, subrayó.
Aprender a gobernar
La intendenta de San José, Ana María Bentaberri, entiende que “no se trata de municipalizar o no, sino de apuntar a la participación ciudadana con base a la formación para que sea una participación real”. “El gobierno de cercanía tiene un rol fundamental para jugar. Pero el gobierno de cercanía puede ser el primer nivel, el segundo o el tercero. No estoy segura de que la solución, la estrategia, sea seguir municipalizando los territorios, sino más bien profundizar la municipalización real”. Sostiene que “juega un papel fundamental la participación para que realmente el municipio sea un gobierno de cercanía. Creo que Uruguay todavía tiene mucho que profundizar en ese aspecto. Por eso San José se está jugando todo en un proyecto que estamos llevando adelante, ya desde hace años, como lo es el de la Escuela de Gobernanza. Es un ámbito de participación ciudadana, de capacitación para saber cómo participar y para aprender a vivir y convivir en comunidad. Creo que las dos cosas van de la mano”.
Un argumento similar al de Bentaberri manejó, en la misma instancia del MPP en la que en setiembre había hablado Giachetto, el intendente de Durazno, Carmelo Vidalín. Más que en la municipalización del territorio, “tenemos que trabajar mucho en la formación de los integrantes del tercer nivel de gobierno”, argumentó.
La experiencia arachana
El senador Sergio Botana recuerda que en el debate previo a la aprobación de la ley que creó los municipios, durante el primer gobierno de Tabaré Vázquez, en la interna del PN no existía una visión favorable. En el Honorable Directorio, entonces presidido por Luis Alberto Lacalle, la primera votación fue negativa, 14 a 1. Pero pudo argumentar, gracias a que Jorge Larrañaga lo hizo entrar a sala, según narró a la diaria. “La segunda votación fue 14 a 1 a favor. Y en el FA pasó exactamente lo mismo”.
Como intendente de Cerro Largo propuso, en dos períodos, la creación de los 15 municipios que hoy están activos. “Parte de la función política en una democracia es igualar derechos y oportunidades. Cuando se le permite a la gente gobernar sus cosas y los recursos para hacerlo, aunque sea de manera parcial, está contribuyendo en ese objetivo de la igualdad en términos de derechos, de oportunidades y también en términos políticos. Lo otro es la descentralización de las decisiones, para que la gente participe en la determinación de su destino y que las cosas se hagan del modo en que la gente elige y no en cómo se las imponen desde las estructuras centrales del poder. En todo el país se ha visto una mejora sustantiva. Todos los municipios han mejorado la vida de su gente”.
Botana entiende como natural que en algunos departamentos puedan registrarse tensiones entre intendentes y alcaldes por el crecimiento de la figura de estos últimos, o la pérdida de poder en el territorio. “Los monarcas querían todo el poder para ellos. Las democracias deben de tratar de poner el poder en manos del pueblo, en manos de la gente”, comentó. “Siempre va a existir esa posición del que quiere monopolizar el poder, pero a Dios gracias también la otra, del que quiere que esté en las manos del que debe estar, y nada mejor que esté en las manos de los pueblos más pequeños y más humildes de este país”.
Actualmente Uruguay “no gasta en sus 125 municipios ni siquiera el 1% del gasto público nacional. Es una inversión a todas luces vergonzosa en relación a otros países del mundo y la región. Nuestros vecinos gastan en torno al 25% en el nivel local y 20% en el segundo nivel. Mientras que Uruguay en el segundo nivel gasta el 10% y menos del 1% en el tercer nivel. Habla de un estado de centralización del poder y de la concentración de beneficios al poder central que es grave”, comentó.
Para el dirigente frenteamplista Yerú Pardiñas, la municipalización ha significado, en algunos aspectos, “un gran avance”. “Ha traído algunas cosas buenas para las localidades, en el sentido de que la política que empezó a imprimir el FA hoy ya está matizada a tal punto que el gobierno actual, en su afán de recortar gastos e inversiones, no ha podido hacerlo en la misma magnitud en el área de descentralización. Se les permite a los municipios contar con recursos genuinos para la realización de obras que no son grandes obras en muchos lugares, pero que han mejorado las condiciones de urbanización de esas localidades”.
Pero “no ha escapado a los procesos políticos de gestación y consolidación de ciertos liderazgos locales que se sustentan en manejos arbitrarios y de clientelismo político en la determinación de los servicios que presta el municipio”, advirtió.
Pardiñas entiende que “se debe seguir avanzando en la descentralización, para mejorarla”, dado que “se siguen encontrando huecos en donde la legislación no es clara o no resuelve de la mejor manera la efectiva descentralización”.
En 2022, en el foro de La máquina de pensar, el intendente de Cerro Largo, José Yurramendi, dijo que un departamento “casi todo municipalizado, es lo mejor”. Pero remarcó que “en los departamentos pequeños” debería estar “casi todo”. “Yo soy el intendente de Melo. Si mañana hay un alcalde en Melo, seguramente tendría un conflicto. Soy de los que en la mañana ando revisando el cordón cuneta, el bitumen, los que cortan pasto, los que podan... Paso por el comedor. Estoy yo con el funcionario, muchas veces hasta salteando al propio director. Tenemos que conocer esa realidad para proponer la participación de un alcalde en la capital de los departamentos pequeños”.