El viernes, en su último día de trabajo antes de tomarse licencia, el presidente de la República, Yamandú Orsi, agitó la calma de la agenda de los días festivos al comentar a un grupo de periodistas en la Torre Ejecutiva que el gobierno modificaría, a partir de 2026, el cálculo de la devolución de aportes al Fondo Nacional de Salud (Fonasa).
Según informó Telemundo, Orsi adelantó que algunas de las personas que cobran devolución por sus retenciones de aporte al Fonasa percibirán un monto menor porque el Estado retendrá una cifra mayor. La información generó la reacción inmediata de la oposición. Los senadores del Partido Nacional (PN) Sebastián da Silva y Graciela Bianchi, por ejemplo, hablaron de “expropiación” y “robo”. “Si me devuelven menos de lo que me descontaron de más por Fonasa, están cometiendo un delito (apropiación indebida)”, expresó Bianchi en X.
Por su parte, el senador del Partido Colorado (PC) Pedro Bordaberry señaló que para “no devolver lo que el Estado cobra de más por el Fonasa” es necesario un proyecto de ley y, en ese sentido, afirmó que no votaría “nuevos impuestos y menos una ley de este tipo, confiscatoria e inconstitucional”. El diputado del PC Felipe Schipani, en tanto, dijo que el gobierno le “va a descontar todos los meses el Fonasa [a los trabajadores] y, cuando corresponda devolver lo cobrado de más, va a devolver menos”, lo que calificó como un “impuesto encubierto”.
El contador Gustavo Viñales, coordinador del Laboratorio Fiscal y Tributario del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve), advirtió en la red social X que había errores en el cambio anunciado, ya que “la devolución es un crédito de la persona a la que se le retuvo en demasía”; por lo tanto, “se podrá modificar por ley, pero no afecta el crédito actual”, señaló. En diálogo con la diaria, Viñales expresó que alcanzaba con “leer la norma para darse cuenta de que el anuncio contenía algún error” y que “eso que están diciendo no podría ocurrir”.
“Lo que se estaba diciendo es que se iba a afectar la devolución que se hace en setiembre de 2026 por lo que se había aportado en el año 2025”, apuntó Viñales. Pero las modificaciones que el Poder Ejecutivo decretará en los próximos días se aplicarán a la devolución de las retenciones del ejercicio de 2026, que se cobraría en setiembre de 2027.
Con respecto del crédito generado por lo pagado en demasía durante 2025, Viñales señaló que “nada lo podría modificar, porque todos los cambios que pudiera haber serían, o por decreto o por ley, pero de 2026 en adelante”. Para el contador, las reacciones, “destempladas algunas”, del sistema político “dan cuenta del mal que tenemos de debate técnico-político”.
La explicación que dio el equipo económico
La devolución del Fonasa corresponde cuando, al cierre del año, una persona ha aportado más de lo que le correspondía. En 2025, alcanzó a más de 155.000 personas, entre ellas, trabajadores que, en 2024, obtuvieron un promedio de ingresos mensuales nominales superior a 113.167 pesos, y jubilados o pensionistas que recibieron un promedio superior a 122.590 pesos.
Para determinar la devolución, se comparan los aportes personales al Fonasa durante el año con un tope anual, que surge del “costo promedio equivalente [CPE] para el Seguro Nacional de Salud (SNS), correspondiente al beneficiario de dicho seguro, sus hijos y su cónyuge o concubino a quienes atribuya el mismo amparo, incrementado en un 25%, con los anticipos realizados en el ejercicio”, indica la Ley 18.211 de creación del Sistema Nacional Integrado de Salud.
El artículo 55 de la Ley 18.211 establece que el Poder Ejecutivo determinará “el costo promedio equivalente para el SNS de las prestaciones de salud durante toda la vida de sus beneficiarios”, considerando las cuotas salud, las expectativas de vida de la población, las cuotas del Fondo Nacional de Recursos y el costo de administración de dicho seguro.
La ley establece que tanto la cuota salud, que es lo que se aporta al Fonasa, como el CPE, “se actualizarán con la periodicidad que determinen las autoridades competentes, tomando en consideración los costos asociados a sus componentes y la incorporación de nuevos programas de atención a la salud”.
En la noche del sábado, a través de un hilo en X, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) se pronunció oficialmente sobre el tema. La cartera explicó que el Poder Ejecutivo resolvió modificar la metodología de cálculo del CPE con el objetivo de “corregir dos errores de diseño en la forma de cálculo vigente”.
Los criterios para determinar el CPE implican “hacer el cálculo considerando el promedio de las cápitas desde el nacimiento hasta la edad de expectativa de vida según sexo (74,9 para hombres y 81,4 para mujeres)”, lo cual, es uno de los errores de diseño que detectó el MEF.
“En primer lugar, parte del supuesto de que todos los beneficiarios han tenido cobertura del SNS desde su nacimiento hasta el fallecimiento”, cuando, en realidad, “la mayoría de los beneficiarios se incorporaron cuando el SNS se creó, en enero de 2008”; en segundo lugar, se asume que “todas las personas viven hasta la edad de expectativa de vida según sexo”, es decir, “no toma en cuenta que algunas personas van a vivir más años que la esperanza de vida para su sexo y otras menos”, señaló el ministerio.
Para corregir estas limitaciones, la cartera resolvió tomar en cuenta las “curvas de supervivencia, que muestran la proporción de una cohorte hipotética que seguiría viva a cada edad según el patrón de mortalidad por sexo”, en lugar de considerar una única edad de expectativa de vida. El segundo cambio metodológico implica “calcular el CPE para el SNS de cada cohorte mayor de 18 años considerando el promedio de la cápita de los 18 años previos y hasta los años esperados de vida según la probabilidad de supervivencia estimada (curva de supervivencia)”.
A su vez, el MEF indicó que el Poder Ejecutivo promoverá un cambio legal sobre la situación de las personas que sólo perciben ingresos por la prestación de servicios personales fuera de la relación de dependencia, dado que el CPE es el valor que se toma en consideración para determinar su aporte mínimo al Fonasa. “El cambio legal modificará el criterio de determinación del aporte mínimo de este colectivo, de forma que este no se vea modificado por los cambios metodológicos introducidos en el cálculo del CPE. Mientras tanto, el BPS [Banco de Previsión Social] ha definido mantener el criterio actualmente vigente”.
Abdala: la explicación del MEF es “una suma de tecnicismos” para justificar “un recorte”
Con base en la normativa vigente, Viñales remarcó que “lo que el Poder Ejecutivo puede modificar por decreto” es la cuota salud y el CPE. Señaló que “tal vez lleguemos a un costo promedio equivalente en términos de valor real más alto del que teníamos para ajustar el sistema”, pero recordó que “periódicamente se ajusta el costo promedio equivalente”, algo que sucedió, por ejemplo, en enero y julio de 2025; “y, sin embargo, nadie hizo consideraciones políticas al respecto”, apuntó.
En cuanto a los cambios metodológicos definidos, el contador explicó que, dado que el CPE se conforma a partir de la cuota salud y está relacionado con “las prestaciones de salud durante toda la vida de los beneficiarios”, a medida que aumentan las expectativas de vida de la población, también lo hace el costo de la salud. “Claramente, desde hace ya años, desde que se creó el sistema del Fonasa hasta hoy, hay evidencia de que el aumento del costo del servicio se va desfinanciando”, señaló. Con lo cual, “seguramente el MEF tome medidas respecto de incrementar el costo promedio equivalente para soportar de mejor forma el costo del sistema”, apuntó.
El diputado del PN Sebastián Andújar informó que solicitará la comparecencia del equipo económico ante la Comisión Permanente del Parlamento. “Cuando se altera lo que siempre se devolvió, hay que dar explicaciones. No es un simple ‘tecnicismo’, es un cambio de derechos”, afirmó en X.
En diálogo con la diaria, el diputado nacionalista Pablo Abdala afirmó que le “cuesta creer” que “se pueda resolver por un simple decreto”. Consideró que el comunicado del MEF, además de ser “una suma de tecnicismos” que pretenden justificar “un recorte de la devolución de aportes al Fonasa”, es “confuso”, ya que también habla de promover un “cambio legal”. “Yo entiendo que es lo que correspondería porque la potestad tributaria es del Parlamento, y aquí estamos hablando de tributos, aunque técnicamente no sea un impuesto, estamos hablando de contribuciones, en este caso al sistema de salud, y eso tiene naturaleza tributaria”, afirmó.
Asimismo, Abdala consideró que la “debilidad” del gobierno al comunicar los cambios “está a tono con la inconsistencia del planteo”. “El gobierno vacila a la hora de comunicar esto, porque en el fondo sabe que lo que está cometiendo es una medida impopular, de ajuste fiscal, de incumplimiento de sus promesas electorales; claramente, aquí hay impuestos encubiertos”, sostuvo.
“Lo que parece bastante insólito es que, en medio de toda esta confusión y especulación que se ha generado, [porque] hay una dosis de incertidumbre por la forma en que se procesó y se comunicó, hasta ahora el gobierno no ha salido a dar la cara ni a explicar, más allá de un hilo en Twitter”, cuestionó Abdala. El diputado del PN consideró que el cambio “tiene que ver con las necesidades fiscales del gobierno”, que “el Ministerio de Economía va a tener que explicar”.