La aceleración del envejecimiento en la región y las transformaciones laborales asociadas con la globalización y el acceso a la tecnología que promueven el trabajo independiente –y, en consecuencia, el aumento de la informalidad– son los desafíos más críticos que enfrenta América Latina en términos de seguridad social. Según el ingeniero chileno Andras Uthoff, asesor de su gobierno y de varios organismos regionales e internacionales, invitado por el Centro de Estudios del Banco de Previsión Social (BPS) a exponer el viernes sobre el tema, es necesario “continuar con la tríada de cobertura, suficiencia y solvencia” como pilares fundacionales en los sistemas se seguridad social. Advirtió que “será imprescindible” concertar un pacto social que “permita conciliar el principio de equivalencia actuarial, que asegura la solvencia, con el de solidaridad, que garantiza avanzar en cobertura y suficiencia”.
En los últimos 40 años se llevaron a cabo dos ciclos de reformas de la seguridad social en la región. El primero se propuso pasar de beneficios definidos a contribuciones definidas, de una administración pública con una prestación definida de reparto o colectiva a una privada, de contribución definida y capitalización individual. El movimiento lo inició Chile en 1981, con la sustitución total de un sistema público por uno privado, y lo siguieron Bolivia y México en 1997, El Salvador en 1998 y República Dominicana en 2003. Perú y Colombia establecieron sistemas paralelos en 1993 y 1994. En tanto, Argentina inauguró, también en 1994, el sistema mixto, que adoptaron Uruguay en 1996, Costa Rica en 2001 y Panamá en 2008.
Pero las reformas “no dieron los resultados esperados”, según Uthoff, sino que “pusieron en evidencia el conflicto entre los principios de equivalencia y solidaridad”. Esto llevó a la “exclusión” de “grupos vulnerables”, a los que, sostuvo, “se les debe prestar especial atención, disponiendo de otras formas de asistencia para ayudarles a hacer frente a la exposición a la pobreza en la vejez”.
Desde 2008 hasta el año pasado se dio el segundo ciclo en 17 países. Tres hicieron reformas estructurales: Argentina volvió al sistema de reparto en 2008, Bolivia estatizó su sistema sustitutivo en 2010 y Chile se pasó a uno integrado en 2008. Los 14 restantes hicieron reformas menores, paramétricas: Colombia, Perú, El Salvador, Uruguay, Costa Rica, Cuba, Paraguay, Guatemala, Nicaragua, Venezuela, Honduras, Haití, Ecuador y Brasil. Todos perseguían un mismo objetivo: “la necesidad de solidaridad”.
Para Uthoff, los países necesitan “vincular más estrechamente las pensiones con las cotizaciones y con la esperanza de vida”. En particular, señaló que se debe “reconocer y resolver” el serio problema de la densidad de cotizaciones “asociada a la vulnerabilidad ocupacional, en particular de mujeres”. También convocó a una preocupación mayor por la cobertura y la suficiencia, en la dirección de “cambios que aumentan la confianza en la solvencia del sistema de pensiones mientras se mantenga la protección adecuada”. Sugirió construir pilares no contributivos “integrales y armónicos” que motiven a los afiliados a cotizar, “sabiendo que en situaciones especiales serán protegidos”.
Demográfico, económico, laboral
Desde el punto de vista de la demografía, Uthoff señaló que la rápida transición de la fecundidad de altos a bajos niveles se manifestó en una velocidad del envejecimiento que “no tiene precedentes en el mundo”. “Estamos viendo venir un tsunami de envejecimiento que hay que ver cómo atajar”, advirtió.
Por otro lado, consideró que el desarrollo de industrias, comercio y servicios urbanos al mismo tiempo que la integración a mercados mundiales trajo una “recomposición de la demanda de productos y el acceso a tecnologías modernas” y generó una “doble transición: desde segmentos rurales tradicionales hacia sectores informales urbanos y desde el empleo formal dependiente al no dependiente calificado”.
Para el asesor, la entrega de servicios por medio de plataformas digitales, la automatización a gran escala y su efecto sobre la demanda de trabajo generan “desafíos y oportunidades” para la seguridad social. Aun así, advirtió que el proceso “es lento y focalizado en trabajadores no calificados y en edades extremas”. Sugirió entonces “mejorar las calificaciones básicas, observando las necesidades de las empresas”, “conocer los elementos cognitivos a desarrollar”, elaborar “fondos y programas específicos a las nuevas necesidades, adaptándolos por cohortes de edad”, así como brindar la protección social a estas etapas “para promover la flexibilidad con protección”.
“Rescatar los principios”
“El problema hoy ya no es exclusivo de la seguridad social, sino que es de economía política”, sostuvo Uthoff, y dijo que las prioridades pasan por “desmercantilizar los derechos sociales”, construir un “verdadero sistema de pensiones tripartito y solidario” y “rescatar los principios” de la seguridad social. En este sentido, reforzó la idea de generar un “pacto social” que “replantee la protección social en el marco de una solidaridad integral, que combine mecanismos contributivos y no contributivos” con “los derechos sociales como horizonte normativo”, que contemplen las “desigualdades y restricciones presupuestarias como limitaciones que es necesario reconocer y enfrentar”.
En particular, resaltó la necesidad de “reconocer el carácter permanente que han asumido” las pensiones en el sistema integrado que surgió como respuesta a las crisis y con financiamiento no contributivo. “Necesitaremos coordinar las acciones y los incentivos para potenciar su complementariedad, privilegiar la formación, capacitación y empleabilidad de los trabajadores, empoderar a los beneficiarios –particularmente a las mujeres– e incorporar capital social y compatibilizar la demanda con una oferta efectiva y de calidad de servicios y orientada hacia los canales formales de provisión de las políticas sociales”, afirmó.
A modo de ejemplo, sostuvo que en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, 18 de los 22 países decretaron aumentos en la edad legal de jubilación a 67 años o más, “incorporando diferencias de género”. En tanto, para mejorar la eficiencia, cinco países indexaron la edad legal a la esperanza de vida, de modo que la edad de jubilación se ajuste automáticamente; los 17 restantes mantienen el mecanismo de beneficios definidos. Para mejorar la cobertura, asignan créditos por períodos en que las personas, por razones ajenas a su control, no cotizan hasta alcanzar el período mínimo de contribución.
En cuanto al aumento de la edad de jubilación, dijo que se espera que haya grupos vulnerables que sufran y que a ellos se les debe prestar especial atención, disponiendo de otras formas de asistencia para ayudarlos a hacer frente durante un largo período de tiempo hasta que lleguen a la edad de elegibilidad de la pensión.
Por su parte, el vicepresidente del BPS, Gabriel Lagomarsino, resaltó que la reforma que se piense “no puede tener como única y exclusiva medida el aumento de la edad de jubilación” y que “lo importante es que incorpore la flexibilidad”. Contó que en los últimos años, a la vez que hubo “mucho más inversión en políticas sociales en general y en la seguridad social en particular, cada vez tenemos que recurrir menos al financiamiento del tesoro nacional, porque las cotizaciones de obreros patronales –si bien no tuvieron cambios en la normativa– aumentaron en porcentaje”.
También dijo que el aumento de las jubilaciones en términos reales fue “absolutamente financiado por una política integral que tuvo en cuenta justamente cobertura, solvencia y suficiencia”, y que “se puede hacer porque el sistema de seguridad social no está simplemente gobernado por una cuenta de capitalización individual que entregue beneficios en el estricto momento actuarial a las combinaciones que se han hecho. Puede ser un componente, pero no el centro de la seguridad social”, afirmó.
Por último, recalcó que “no hay apuro” en sacar una nueva reforma, pero criticó que el financiamiento sea “el santo grial a la hora de pensar la evolución de los sistemas de seguridad social”. “Parecería que la seguridad social fuera un mal que hay que bancarse; entonces, cuanto menos embrome financieramente, mejor”, concluyó.