Nuestros suelos, a lo largo de décadas, han enfrentado grandes transformaciones que modifican los ecosistemas naturales y su vínculo con las personas que lo habitan. Podemos pensar en ejemplos como el crecimiento del modelo agrícola-forestal, el incremento de fraccionamientos costeros impulsados por inmobiliarias, la instalación de parques eólicos o, como sucederá próximamente, plantas de hidrógeno verde y metanol. En este contexto, es evidente la importancia de llevar adelante una planificación sobre los usos que se hacen del territorio.
En 2008, y luego de un largo proceso de intercambio entre diferentes actores, se aprobó la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (18.308), que sentó las bases para comenzar con esta tarea. Descentralización, igualdad en el acceso a los servicios y un hábitat adecuado, equidad social y cohesión territorial, distribución equitativa de las cargas y los beneficios, la cooperación entre entidades públicas y la participación ciudadana fueron tan sólo algunos de sus pilares. Tras haber pasado 15 años de este hito, el Centro Universitario Regional Este (CURE) y el Instituto Sudamericano para Estudios sobre Resiliencia y Sostenibilidad (Saras) organizaron una charla con especialistas y exjerarcas donde se realizó un balance de la aplicación de la normativa. A su vez, recordemos que en la Rendición de Cuentas -que está siendo estudiada por el Parlamento- se introducen cambios sustanciales que buscan flexibilizar la ley, principalmente en lo referido a la categorización de suelos, áreas inundables y faja costera.
La excepción como paradigma
Roberto Villarmarzo fue director de Ordenamiento Territorial (Dinot) antes de la aprobación de la ley. Desde su visión ha habido “numerosos aciertos, pero grandes dificultades y variados problemas en la gestión del territorio”. Uno de ellos consiste en que “instituciones y organismos, en particular departamentales, desconocen la ley”. “Hay numerosos subterfugios que se aplican para desconocerla, como puede ser por medio de decretos directos de gestión del territorio. Esto pasa en mayor o menor grado en prácticamente todos los departamentos”, expresó. También planteó que se ha expandido el suelo urbano y suburbano, generando presión sobre el suelo rural. Y enfatizó: “Se han categorizado suelos que son sensiblemente rurales como suburbanos”. Asimismo, el exjerarca contó que en los lugares donde existen planes “es usual enviar excepciones a la Junta Departamental para no hacerle caso a la norma”, generando que se convierta “la excepción como paradigma”.
Se podrían citar varios ejemplos de la situación mencionada. Sin ir más lejos, el año pasado la Junta Departamental de Tacuarembó emitió un decreto donde, “mediante una revisión parcial de las Directrices Departamentales de Ordenamiento Territorial y Desarrollo sostenible”, permitió la recategorización de 100 hectáreas donde se instalará la planta de hidrógeno verde y metanol de la empresa alemana Enertrag. El suelo pasó de ser “rural productivo” a “suburbano industrial”. Sin esta modificación, la empresa no podría instalarse allí. En líneas generales, recordemos que las transformaciones de suelos -urbanos, suburbanos o rurales- son competencia exclusiva de los gobiernos departamentales. Cada una de las categorías tiene definido en la Ley 18.308 los usos que se pueden hacer en el territorio.
Villarmarzo mostró preocupación por “el secretismo que se maneja en las acciones sobre el territorio”, ya que “la sociedad se entera después de que está tomada la decisión”. La participación social en el ordenamiento territorial es uno de los pilares de la ley, incluso uno de sus capítulos está íntegramente destinado a este punto. La normativa establece que “las instituciones públicas promoverán la participación social utilizando como mínimo los instrumentos específicos que se establecen por la presente ley”.
El exjerarca también hizo referencia a las modificaciones que se proponen en la Rendición de Cuentas. “La ley es muy clara, el suelo se categoriza de acuerdo a lo que está pasando y no a lo que se tiene voluntad de que pase en el futuro. Al mismo tiempo, se propone eliminar la evaluación ambiental estratégica estatal en algunos casos, se rebajan las exigencias de participación social. Hay una serie de modificaciones que son contradictorias con los principios de la ley y no se abordan algunos de los temas que sí son importantes y podrían complementarse desde el punto de vista legal a nivel nacional”, señaló. Entiende que los cambios generan “una gran simplificación para facilitar la transformación del suelo rural” cuando la ley “planteaba una defensa y buscaba mecanismos de garantías ambientales y de validación social”.
Manuel Chabalgoity, quien también fue director de la Dinot, señaló durante la charla que el sistema de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible “está en una situación crítica que nos debe llamar a la reflexión”. Si bien destacó su “complejidad”, debido a la cantidad de actores que deben estar involucrados en el manejo del territorio, reafirmó que “el Poder Ejecutivo no ejerce su competencia, en tanto, no se elaboraron nuevos instrumentos de ordenamiento territorial de escala nacional, como las directrices, que son los que establecen las políticas públicas”.
Un cambio cultural que quedó en el camino
Stella Zuccolini es arquitecta, maestranda en Ordenamiento Territorial y también fue directora de Cooperación Departamental de la Dinot. Comenzó su ponencia manifestando que existe un consenso de que la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible “es necesaria”. Luego, analizó el rol que han tenido tres actores -el gobierno nacional y departamental, la academia y la población- durante el proceso de llevarla adelante. Con respecto al gobierno nacional planteó que “se avanzó” al elaborar “instrumentos nacionales, directrices, programas”. Sin embargo, describió: “Entiendo que no se pudo trascender la mirada sectorial, no se pudo asegurar el interés general en muchas decisiones que se tomaron y que van a tener un gran impacto territorial. Creo que debemos tener una autocrítica seria”.
La arquitecta indicó que la situación de las departamentales en cuanto a la aplicación de la normativa es diferente porque “cada una tiene su interpretación, su aplicación y su proceso”. “La ley les otorga cometidos muy amplios y con un gran potencial, que creo que también fueron quedando por el camino”, agregó. A su vez, destacó que “los cuerpos técnicos con que contaban los gobiernos departamentales para la aplicación, en la gran mayoría no estaban preparados para llevar adelante los procesos de elaboración del instrumento y esto menoscabó el resultado”. “Ante esta realidad se buscó, para no perder las prácticas de discrecionalidad histórica, el camino más corto: modificar la ley. Parecía que ahí estaba la solución, no se entendía desde los gobiernos departamentales que estábamos ante un gran cambio cultural. El camino no era modificar la letra de la ley, había que respetar los procesos”, consideró.
Sobre el rol de la academia indicó que “pudo haber sido más cercano al desarrollo de los procesos de implementación y aplicación de la ley” y relató que desde la gestión sintieron “mucha ausencia”. Por otra parte, en lo que refiere a la población, dijo haber visto “desequilibrios de fuerzas, de lobbies, de manejos con respecto a los procesos de participación y elaboración de los instrumentos”. “Algunas intendencias hicieron hermosos y productivos procesos de participación. Después, muchas veces con los cambios de gobierno, esto se pierde. Tenemos la costumbre de no sumar, no articular, no sé por qué. Como sociedad, tenemos que replantearnos. Tenemos la oportunidad de dialogar con las necesidades que tienen todos los actores que están en el territorio y negociar. Aunque la palabra suena rara en un proceso que desarrolla el Estado, las políticas territoriales son una negociación, es un acuerdo entre las partes, donde cada uno de los actores tiene que estar participando para que no se genere un desequilibrio. El proceso debe ser liderado por el Estado, no lo puede eludir, tiene que ser garante de que todas las negociaciones sean las mejores decisiones para ese territorio y la población. Entonces, me pregunto: ¿es necesario seguir modificando la ley o capaz el camino sea capacitar y comprenderla mejor?”, finalizó.
Pablo Ligrone también es arquitecto, doctor en Ordenamiento Territorial y Urbanismo y fue director de la maestría de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de la Universidad de la República. Consideró que la ley es “compleja, inventó un sistema extremadamente inteligente y versátil, pese a que no se quiso entender la versatilidad”. Sin embargo, una vez aprobada “la aplicación fue alterando su espíritu y letra”. A lo largo de su presentación, expuso una lista de “regresiones y desmantelamientos donde, más que una planificación del territorio, hubo una liberalización del territorio” generando “el efecto exactamente contrario” al buscado con la normativa. Señaló que, como consecuencia, “tenemos un territorio que difícilmente pueda ser replanificado”.
“Coincido con las críticas de que la academia no estuvo a la altura en las investigaciones y estudios. Una de las cosas que debió haber hecho, aunque sea de oficio, es una auditoría sistemática de todos los instrumentos y de los comportamientos de las instituciones”, respondió a su antecesora en la charla.
Contrasentido en el diseño institucional
Néstor Mazzeo, licenciado en Ciencias Biológicas e integrante del Instituto Saras, observó que es necesario profundizar sobre los puntos de la ley que están “funcionando mal” por su contenido. “Si abrimos el capítulo de la evaluación ambiental estratégica tenemos mucho para decir. Por ejemplo, aspectos como la independencia que tienen que tener los grupos que las llevan adelante con respecto a los grupos para los que trabajan. La academia ha hecho trabajos muy interesantes sobre los fundamentos que utilizamos en otras herramientas, como la evaluación de impacto ambiental, y han demostrado claramente las falencias en el análisis de algunas dimensiones, particularmente las ambientales”, comentó.
Vinculado a este punto, describió la problemática asociada a “los mecanismos de control de la actividad profesional” y “el rol de la academia en la habilitación de títulos”. “Hoy los títulos dicen muy poco en cuanto a la idoneidad de trabajar en el tema. Tener título de antropólogo, biólogo, economista no necesariamente hace que tenga conocimiento en ordenamiento territorial y su normativa. Como existe en muchas partes del mundo, tiene que haber una habilitación del título. Una habilitación que la da el Estado, que requiere de actualización. Hay un gran debe y no hay mecanismos de control: el mismo nivel de error en derecho o medicina significa una actuación del colegio respectivo y, tal vez, la pérdida o suspensión del título. En este ámbito no pasa nada, cualquiera puede cometer el error más grande y no hay ningún mecanismo de control del sistema”, declaró.
Por último, al igual que sus compañeros de mesa en el debate, hizo referencia a la separación del Ministerio de Ambiente y el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial. “Subimos de categoría al ambiente, pero lo dejamos sin recursos y partimos visiones que costó mucho tiempo que se integraran. Las separamos de una forma que obviamente responde más a una dinámica política que de contenido, pero que además tiene un contrasentido: la mayor parte del territorio que tenemos que planificar y ordenar es rural y lo vamos a tener dentro de un Ministerio de Vivienda”, acotó. Para Mazzeo, “hay que tener una visión sistémica de muchas acciones que desembarcan en el territorio, que muchas veces pueden ser complementarias y no logran interaccionar porque siguen carriles totalmente independientes”.