A partir de la reforma vigente desde hace ya casi 14 años, Uruguay cuenta con un sistema previsional denominado mixto, que se compone de dos tramos de aportación que, en definitiva, son los dos pilares que van a conformar la jubilación efectiva del trabajador. El tramo más conocido es el denominado de solidaridad intergeneracional, que es administrado por el BPS y obliga a todos los asalariados a aportar. Este tramo mantiene las características del sistema anterior, en el cual todos los aportantes sostienen parcialmente a quienes tuvieron una vida activa en el pasado y ya están retirados. Este tramo también hace posible que, además de las jubilaciones y pensiones, se paguen algunas prestaciones de carácter “no contributivo”, como, por ejemplo, pensiones a la vejez e invalidez y asignaciones familiares.
El otro tramo, denominado de ahorro individual y que complementa al anterior, fue creado en abril de 1996 en el marco de la reforma previsional y consiste en que el trabajador dispone a su nombre de una cuenta personal de ahorro en una Administradora de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP). Con la nueva ley que entró en vigencia aquel año, muchos trabajadores están obligados, por su edad y salario, a aportar a una AFAP, y los que no lo están tienen la opción de hacerlo. En cualquiera de los dos tramos el aporte es de 15% del salario nominal, pero lo que cambió fue su destino, que puede estar dirigido en su totalidad al BPS o bien distribuirse entre éste y la AFAP correspondiente.
Este cambio de régimen previsional ha generado una modificación en la estructura financiera del propio sistema. A partir de la reforma, muchos trabajadores que dirigían el total de sus aportes al BPS dividen el destino de éstos, que es ahora compartido entre el BPS y la AFAP; claro que ello genera una disminución de los ingresos a la caja del propio BPS, independientemente de que pueda aumentar o no el número de sus cotizantes. A raíz de esto, la única manera de que el organismo pudiera hacer frente al pago de todas sus obligaciones era recibiendo un crédito presupuestal, transferido desde Rentas Generales, es decir, incrementándose el gasto público.
El año pasado se hizo público que, por primera vez en su historia, el BPS cerró el ejercicio 2008 con superávit. Esto significó que no debió recurrir a Rentas Generales como fuente de asistencia financiera, debido a que contaba con una caja de 1.108.000.000 de pesos, algo así como 48.000.000 de dólares. En 2004, cuando asumió la administración saliente, la asistencia financiera real de Rentas Generales para cubrir el déficit del BPS (ajustada a precios de 2008) fue de 12.675.000.000 de pesos. Desde entonces, el rojo se redujo año a año, al pasar de 8.245.000.000 de pesos en 2005 a 6.962.000.000 en 2006 y a 3.714.000.000 en 2007. Las transferencias de Rentas Generales en los últimos años se debieron a que el organismo, sumando su recaudación (por aportes patronales, de trabajadores, multas, recargos y otros ingresos) a la que vierte la DGI mediante impuestos indirectos destinados al organismo y a otros aportes del gobierno para partidas establecidas por ley, no logró obtener los recursos para hacer frente a sus obligaciones. Cabe aclarar que el instituto previsional puede recurrir al Estado porque éste tiene la obligación legal de transferir 7% de la tasa básica del Impuesto al Valor Agregado (IVA), además de otros impuestos menores que terminan conformando la recaudación del BPS, que no resulta propia o genuina.
Año para el recuerdo
El resultado positivo de 2008 fue bastante consistente con esa apreciación. Del total de ingresos del BPS, casi 45% fue generado por los impuestos transferidos por ley, con la porción del IVA como fuente principal. El resultado se explica por el crecimiento de la economía y en especial del consumo, que hizo crecer 28% la recaudación por IVA, lo que derivó en una transferencia mayor por este concepto. También se destaca la disminución en el déficit de las prestaciones asociadas a los activos, como consecuencia de la entrada en vigor del Sistema Nacional Integrado de Salud, que trasladó parte de esa carga al sistema mutual.
Por una lógica natural, el gasto en los programas de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS), básicamente jubilaciones y pensiones bajo el régimen de solidaridad intergeneracional, debe considerarse en términos dinámicos, lo que demanda analizar a futuro las variables involucradas. Por el lado del gasto, las obligaciones del BPS se modifican respecto de la cantidad de pasivos y de la pasividad promedio a pagar por año. El primer aspecto depende de variables demográficas como la expectativa de vida de la población, que, de prolongarse como se estima, aumentará la cantidad de pasividades a pagar en cada momento. El Instituto Nacional de Estadística señala que la expectativa de vida actual es de 76,23 años y proyecta para el período 2020-2024 un promedio de 78,33 años. Ello implicaría dos años más de pago de pasividades a lo largo del tiempo, que, en definitiva, son más pasivos por cada año. En cuanto a las pasividades, sus fuentes de variación son, por un lado, las prestaciones nuevas, que pueden ser superiores a las que se extinguen por individuos que fallecen, y, por otro, la tasa de variación de la pasividad promedio; con relación a esto último, las pasividades, por ley, se ajustan mediante un mecanismo de indexación respecto de la evolución del Índice Medio de Salarios (IMS), y su ajuste por lo general se lleva a cabo en enero. Según lo informado en la prensa, para el año en curso se completará una suba en las pasividades superior a 12%.
Desde el punto de vista de la recaudación, el sistema depende de la cantidad de aportantes y de la base de contribución promedio. Asumiendo que esta última evoluciona conforme lo hace el IMS, la financiación del sistema dependerá sustancialmente de la evolución que registre la cantidad de personas aportantes al régimen, es decir, del aumento en el nivel de empleo y de su continua formalización. En los últimos años, después de la crisis de 2002, la recuperación en el nivel de cotizantes ha sido muy importante, ya que ha crecido a tasas elevadas, aunque en los últimos tres años la tendencia marca una clara desaceleración.
Dada la estructura financiera del sistema, su dinámica de largo plazo quedará sustentada en lo que pueda ocurrir a futuro con los niveles de empleo y con el proceso de formalización de la mano de obra, variables que, en definitiva, están atadas al crecimiento que pueda alcanzar la economía del país. De persistir los niveles de incremento en los egresos del BPS aparejados en virtud de la indexación salarial, y de concretarse una prolongación en el número de años de las pasividades, el resultado financiero del organismo podría requerir un mayor aporte público; éste podría resolverse mediante las transferencias que se realizan por concepto del IVA o bien volviendo a recurrirse a Rentas Generales, lo que parece más sensato. Cualquiera de las dos fuentes permitirá cumplir con los propósitos constitucionales del BPS, pero la consecuencia será, en ambos casos, un gasto público más elevado.