"En una ciudad que se diferenciaba de otras capitales latinoamericanas por haber sobrevivido la migración rural urbana sin una frontera de asentamientos irregulares de gran magnitud, hoy en día aproximadamente un 11% de su población habita en sus alrededores", afirma Álvarez respecto a Montevideo, donde indica que hay 412 asentamientos irregulares, según un relevamiento del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y el Programa de Integración de Asentamientos Irregulares de 2006.
La autora señala que es insuficiente explicar las ocupaciones considerando únicamente las necesidades o las carencias de políticas sociales, porque esa mirada no responde "por qué no todas las personas con problemas de vivienda o de empleo se van a vivir a un asentamiento", por qué se producen más tomas de tierras en momentos de similares condiciones de empleo y pobreza, o por qué hay asentamientos más organizados que otros.
En base a listados del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y de la Intendencia de Montevideo, Álvarez creó una base de datos con las fechas de formación de 136 asentamientos. A partir de entrevistas a referentes locales y a viejos residentes de varios asentamientos, y consultando archivos municipales, departamentales y del INE, estableció la fecha exacta de instalación de 257 asentamientos y aproximada (por período) de 382, sobre el total de 412.
Abanico de formas
Álvarez registra tres modalidades de formación de barrios irregulares. Una es la que se produce “por goteo", de manera aislada, paulatina, invisible. Según la autora, 57% de los asentamientos de Montevideo se formó así, incluso durante la dictadura militar.
Después de esa fecha identifica un cambio: "A partir de la reapertura democrática comienza a surgir un nuevo tipo de ocupaciones más planificadas, con calles, con manzanas trazadas, con veredas, y muchas veces con espacios públicos para plazas o un centro comunal o policlínica. [...] Esos barrios tuvieron algún líder político o grupo que los organizó, que buscó el terreno, que juntó a los primeros ocupantes, que ocuparon generalmente de noche o un festivo. Muchos tuvieron algún encuentro con la policía, autoridades municipales o los dueños de los terrenos. Muchos tuvieron contactos muy directos con políticos que los apoyaron para conseguir un servicio, para sacarlos de la comisaría, entre otros. Políticos de todos los partidos”, reseña Álvarez, a la vez que afirma que “los asentamientos se convirtieron en un área de batalla electoral”. Estima que la tercera parte de los asentamientos de Montevideo (32%) son “ocupaciones planificadas”.
La tercera modalidad de ocupación abarcaría en los cálculos de la socióloga a 11% de los asentamientos. Sostiene que comenzó a darse a mitad de la década de 1990 y que “son las subdivisiones y ventas fraudulentas de terrenos. Se parecen mucho urbanísticamente a las ocupaciones planificadas, y es que los son. Pero la diferencia es que comienzan a partir de urbanizadores populares que venden terrenos que no les pertenecen, o que están en áreas que no se pueden fraccionar u otras modalidades de engaño que implican un fraude para los compradores”.
Aspectos políticos
La investigadora afirma que los barrios irregulares aparecieron en Montevideo en la década de 1940 y que se dieron "por goteo" hasta fines de la década de 1980. Identifica un "pequeño pico" de ocupaciones en 1985, año posterior a las primeras elecciones luego de la dictadura, otro en 1989, cuando se dieron 17 ocupaciones, y un gran pico en 1990 -año postelectoral- de 41 nuevas ocupaciones; posteriormente señala otro pico menor en 1994-1995 y otro aun menor en 1999.
Concluye que las ocupaciones son "más probables en épocas de alta necesidad [salarios reales bajos] y años postelectorales (podría ser un efecto pago de favores políticos de las elecciones recientes o por un efecto del desorden propio del cambio de autoridades). Le siguen en orden los años electorales de alta necesidad (seguramente aprovechando la tolerancia típica de los períodos de alta competencia electoral donde la represión es poco probable y las promesas proliferan)”.
El gran pico de 1990 merece una atención especial en el trabajo de Álvarez; indica que la llegada del Frente Amplio al gobierno departamental "activó la formación de asentamientos, principalmente planificados, por al menos tres mecanismos".
Reseña que el primero de esos tres mecanismos es "una creciente cercanía electoral entre el Frente Amplio y los sectores más populares de la ciudad", dado que éstos conformaban parte del electorado de partidos tradicionales, "particularmente de fracciones más populistas del Partido Colorado", y que esa competencia electoral "aumentó la cantidad de nuevos asentamientos".
El segundo mecanismo nombrado por Álvarez es "la esperanza" que tenían personas necesitadas y organizaciones de la sociedad civil de ser atendidos por el gobierno local, y menciona que, efectivamente, la intendencia "ayudó a varios asentamientos, principalmente a los más organizados" y hace referencia a la receptividad del gobierno municipal frente a proyectos de la ocupación Juventud 14 (de la Unión de la Juventud Comunista), en el Cerro de Montevideo.
El tercer mecanismo identificado "fue la promoción directa de ocupaciones organizadas por personas pertenecientes a algunas fracciones de la izquierda (como el Partido Socialista y el Movimiento de Participación Popular), por razones principalmente ideológicas", expresa. Agrega además que dentro de la coalición "algunos eran partidarios de la planificación central con un gran control de la expansión de la superficie de la ciudad, otros promovían invasiones de tierras [...] una especie de sui generis de reforma en la distribución de la tierra". Menciona a Jorge Zabalza como el exponente más claro de esa visión, aunque "otros políticos, en general ediles departamentales, son citados con frecuencia" por líderes de ocupaciones en entrevistas con Álvarez.
Reglas del juego
La autora subraya que la probabilidad de que ocurran ocupaciones en años “sin oportunidades políticas pero con alta necesidad es más bien baja”. Y pone el ejemplo de la crisis de 2001-2002, en la que los niveles de pobreza llegaron casi al doble de los valores de la década de 1990, cuando “se densificaron los ya existentes pero no hubo nuevas ocupaciones”, sostiene.
Aclara que la razón más sencilla para explicar esto es que “lo ciclos de movilización tienen la forma de una U invertida y no duran para siempre”. Pero esboza otros tres motivos. El primero “es que la competencia electoral por los pobres urbanos se detuvo”. El segundo motivo “es una actitud cada vez más responsable respecto a la expansión de la ciudad”, a nivel del gobierno departamental y también por parte de algunos vecinos. En tercer lugar, señala el cambio legal. Afirma que los ocupantes de los años 90 “encontraron una legislación muy favorable y una vigilancia débil de las tierras vacantes”, y establece que esto cambió en la práctica a comienzos de la década de 2000, cuando “los jueces dejaron de dar sentencias favorables a los asentados, dejaron de aceptar el uso del argumento 'estado de necesidad' para justificar ocupaciones”. La reforma del Código Penal en 2007 amplía el concepto de usurpación y hace que la denuncia sea más fácil.