La discusión nacional sobre educación presenta algunos flancos francamente preocupantes. Con diversos grados de histrionismo y coherencia argumental, todos los actores políticos coinciden en la necesidad de incorporar profundas reformas e innovaciones en la matriz de políticas públicas que hacen a la educación. Es una preocupación compartible: en los últimos 50 años, Uruguay ha perdido espacio en materia de logros educativos, con consecuencias nefastas para el desarrollo del país.
En los más diversos espacios hay quienes parten de una concepción educativa explícita y de un diagnóstico informado para elaborar propuestas superadoras. Sin embargo, con demasiada frecuencia emergen y predominan discursos simplistas, carentes de sustento argumentativo racional.
En este contexto, quizá la línea argumental más preocupante emerge cuando se tiende a minimizar el problema de los recursos destinados a la educación, enarbolando una falsa oposición entre recursos y eficiencia; o más dramáticamente, entre incrementos de salarios docentes y cambio en el modelo educativo. En la expresión más mundana, se afirma que el problema no es de recursos (y por tanto de salarios) sino de eficiencia en el uso de los recursos. El argumento raya, por simple, en lo ridículo, pero ha logrado cierto asidero en el debate público: se alega que si una parte sustantiva del incremento del presupuesto se destina a aumentos salariales, no cambiará nada, porque los docentes vivirán mejor pero la calidad de la enseñanza no se verá afectada.
Se trata de una retórica tautológica. Es claro que si se aumentan los salarios sin que cambie nada más no se van a obtener mejores resultados. El problema radica en que difícilmente cambie algo sin mejoras salariales.
El mundo y nosotros
Una primera pista que debería incorporarse en el debate es qué dice la evidencia académica internacional sobre el vínculo entre nivel de remuneraciones y logros educativos, un dato extrañamente ausente en la discusión vernácula. Si bien la evidencia es parcial, porque es complejo aislar el efecto de los salarios docentes del resto de los factores que conforman el ambiente educativo, diversos estudios muestran que los logros estudiantiles, medidos por ejemplo en la tasa de retención o continuidad de los estudios en las instituciones universitarias, se relacionan positivamente con el nivel de remuneración del cuerpo docente. A título de ejemplo, dos investigadoras de la Universidad de Stanford y la Universidad de California encuentran para Estados Unidos que, una vez controlados otros factores, un incremento de 10% en el salario de los docentes conlleva una reducción de la tasa de abandono en secundaria entre 3% y 4%, y un incremento en la proporción de estudiantes que transita desde la educación secundaria a la terciaria.*
A su vez, existe evidencia de que la incorporación de componentes salariales variables, en función de indicadores claros y no manipulables, tiende a mejorar los logros educativos, al fomentar mejoras en la calidad de desempeño y compensar condiciones que pueden hacer poco atractivos ciertos puestos docentes.
El problema general es entender a través de qué canales el salario docente repercute en los logros educativos. Fundamentalmente se detectan dos relaciones causales: por un lado, mayores niveles de remuneración reducen la rotación del personal docente, lo que favorece el desempeño individual** y permite construir una comunidad educativa con más experiencia. En segundo término, las remuneraciones constituyen mecanismos de atracción o expulsión, incentivando o desalentando el desarrollo de una carrera docente como alternativa a otras inserciones laborales. Ninguno de los dos mecanismos produce efectos inmediatos, por lo que nadie puede esperar que un aumento de los salarios lleve con rapidez a mejores resultados. Como tampoco se generarán cambios relevantes sólo incrementando salarios.
Deseo centrarme en el segundo factor mencionado. Más que en términos absolutos, el salario importa en términos relativos, considerando cuáles son el salario y las condiciones laborales que la sociedad le ofrece a un potencial docente en otra actividad. Uruguay no puede pagar el salario docente de Finlandia, pero en términos comparativos puede tratar a sus docentes tan bien como Finlandia trata a los suyos.
En Uruguay, la relación entre el salario anual promedio de los docentes y el Producto Interno Bruto (PIB) per cápita es inferior a 80%. En Finlandia, dicha relación es 120%, mientras que en Chile alcanza 140% y en Nueva Zelanda 150%, sólo para ejemplificar con países pertenecientes a distintas regiones del mundo y que se caracterizan por presentar, en la mayoría de las dimensiones relevantes, logros educativos mejores que los nuestros. De hecho, en el informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) donde se reportan estos datos, Uruguay es uno de los pocos países en que la relación salario docente-PIB per cápita es inferior a 80%.* Tratamos relativamente mal a nuestro cuerpo docente.
Señales y efectos
El deterioro del salario tiene consecuencias de largo plazo: menos jóvenes optan por la actividad docente y se deteriora la calidad del ingreso a la formación. Los salarios son señales del grado de apreciación social por cierta actividad, y las señales que emite el Estado son tan claras como negativas: para jóvenes que acaban de culminar una formación terciaria con duración similar a la formación docente, el salario de ingreso en diversas reparticiones estatales, incluyendo la Administración Central, es sustancialmente mayor que el salario de ingreso a la actividad docente en cualquiera de los niveles educativos. Esto implica, de hecho, que el Estado prefiere que los jóvenes se formen para trabajar en la mayoría de las actividades públicas antes que en la educación.
Sin ir más lejos, estudios para la cercana Chile muestran las consecuencias de las políticas salariales asociadas a la enseñanza. Durante los años 80, a fines de la dictadura militar en ese país, el salario docente promedio cayó 32% en términos reales, y esto fue acompañado por una aguda caída de 43% en el número de personas que ingresaban a los programas de formación docente. En la primera década de gobierno democrático las remuneraciones docentes crecieron 156% en términos reales, y la consecuencia no se hizo esperar: el número de jóvenes que optaron por la formación terciaria docente creció 39%. Incluso existe evidencia de mejoras sistemáticas en la calidad de los postulantes como consecuencia de estas mejoras.
Políticas salariales contractivas disminuyen la cantidad de docentes de que dispondrán las generaciones futuras; políticas salariales que mejoran sistemáticamente el premio a la actividad docente incrementan el tamaño y calidad del cuerpo docente. Es cierto que el incremento salarial no traerá consigo una mejora inmediata, pero también lo es que parte del deterioro de la calidad y la cobertura de la educación se debe al deterioro relativo de las remuneraciones docentes en las últimas décadas. La estructura de incentivos ha sido perversa y no ha estimulado la profesionalización.
Los cambios en la educación requerirán cambios radicales en los diseños institucionales, en los enfoques pedagógicos, en los planes de estudio. A su vez, en lo referido a la administración de los recursos públicos, el uso eficiente es una necesidad objetiva y una obligación moral. Pero no se construirán caminos de mejora razonable sin un crecimiento de los recursos que incluya mejoras salariales; requisito para que las generaciones futuras cuenten con un cuerpo docente amplio y de calidad.
* Loeb, S y Page, M (2000). “Examining the link between the teacher wages and student outcomes: the importance of alternative labor market opportunities and non-pecuniary variation”, _The Review of Economics and Statistics, vol. 82.
** Ronfeldt, M, Hamilton L, Loeb S y Wyckoff, J (2011). “How teacher turnover harms student achievement”. National Bureau of Economic Research, Working Paper 17176.
* OECD (2013), “PISA 2012 Results: What makes schools succesful? Resources, policies and practices”._