La economía uruguaya ha mostrado un ritmo de crecimiento sostenido en los últimos 10 años, lo cual representa un hecho inusual para su desempeño histórico reciente. Es relevante preguntarse si sus frutos llegaron hasta los hogares menos favorecidos, y cuál ha sido el papel de las políticas públicas para potenciar estos efectos.
La Figura 1 presenta la evolución de largo plazo de la proporción de personas en situación de pobreza en Uruguay. Si nos concentramos en el período reciente, se observa que a partir de 2000 esa proporción tuvo un crecimiento sin precedentes y llegó a su máximo histórico en 2004, con casi 40% (línea sólida). Desde entonces cayó en forma sostenida, llegando a su mínimo histórico en 2013, con 12%. También cayó la indigencia, de 47 de cada mil personas en 2004 a 5 de cada mil en 2013.
Hay quienes relativizan estos resultados argumentando que la caída es consecuencia de que se considere el precio de la cuota mutual como parte del ingreso de los hogares (y, por lo tanto, incidan en la medición los efectos de la mayor cobertura de servicios de salud debido al Fonasa). Para evitar la objeción, la figura nuestra la evolución de la pobreza sin incluir esas transferencias (línea punteada). Las conclusiones no cambian en lo sustantivo y se confirma que la pobreza llegó a su punto más bajo en 2013.
Figura 2: crecimiento del ingreso per cápita por percentil 2006-2013
¿Cómo se explica la caída?
Las experiencias de otros países y el desempeño uruguayo reciente muestran que el crecimiento económico es un elemento importante para el bienestar de la población, pero que no siempre sus frutos llegan a los hogares menos favorecidos. Para explicar los cambios recientes en la pobreza podemos analizar dos aspectos: el efecto crecimiento y el efecto distribución. El primero indica que si el tamaño de la torta aumenta y todos mantenemos la misma participación, las personas con porciones pequeñas pueden lograr superar su situación de privación por “arrastre” del crecimiento. El efecto distribución puede operar cuando el tamaño de la torta no cambia pero aumentan las porciones que eran más pequeñas.
Un hecho relevante del período 2006-2011, novedoso en Uruguay, es que ambos efectos fueron importantes para la reducción de la pobreza: la torta aumentó y los hogares más pobres tuvieron una mayor participación en los frutos del crecimiento. Para captar en forma intuitiva ese proceso, imaginemos que ordenamos los hogares de Uruguay según su ingreso per cápita y organizamos una larga fila, situando en primer lugar a los más pobres y en el lugar 100 a los que cuentan con mayores ingresos (eje horizontal de la Figura 2). Una vez ordenados, podemos ver cuáles fueron las variaciones de sus ingresos (de acuerdo con los valores en el eje vertical). En el período 2006-2013, el ingreso medio per cápita de los hogares aumentó más de 50% (línea punteada), y a la vez fue positivo para los hogares ubicados en cualquier lugar de la distribución (línea sólida). El efecto distribución se ve con claridad al observar que el incremento fue muy superior para los hogares ubicados en los primeros lugares de “la fila”. En los más pobres el ingreso per cápita creció entre 80% y 90%, mientras que en aquéllos con mayores ingresos el aumento fue 10%, por debajo de la media.
Hay consenso sobre esta conclusión en las investigaciones sobre el tema, que destacan la mejora en los ingresos de los hogares menos favorecidos, en comparación con períodos previos en los que la economía creció pero los frutos de esa mejoría no llegaron del mismo modo a las personas más pobres. Por ejemplo, de 1995 a 1997 la economía creció a tasas aceptables, pero paradójicamente la pobreza aumentó. De 1991 a 1994 la economía creció y la pobreza se redujo, pero para los hogares con menores ingresos el efecto distribución fue negativo, o sea que en términos relativos debieron afrontar más privaciones que los demás.
¿Por qué crecimiento y distribución operaron en el mismo sentido?
El dinamismo del mercado de trabajo tuvo un papel clave. Además, investigaciones sobre el tema respaldan que los Consejos de Salarios, la reforma impositiva, la de la Salud y la expansión del sistema no contributivo de transferencias (AFAM-PE, Tarjetas Uruguay Social) explicarían la mejora en el ingreso de los hogares más desfavorecidos.
Sin embargo, hay quienes mantienen su escepticismo sobre el papel de estas políticas para reducir la pobreza y alegan que todo fue consecuencia de un contexto externo favorable. Otros reconocen su importancia, pero relativizan su éxito alertando sobre sus costos en términos de eficiencia. Por ejemplo, destacan el potencial desestímulo en el mercado de trabajo de las políticas de transferencias. Pero en el caso uruguayo no hay evidencia contundente de que exista ese efecto negativo, e incluso con una hipótesis pesimista sobre este problema no se debería perder de vista que la pobreza es un problema que históricamente ha afectado a los más jóvenes. Eso debería ser tenido en cuenta cuando se discuten los efectos de las políticas sociales, sobre todo en un país en el que los principales partidos declaran prioritario promover la igualdad de oportunidades.
Los problemas de pobreza se distribuyen de forma muy desigual según los tramos etarios de la población, con baja incidencia para los mayores de 64 años y mayor presencia entre los menores de 18, que fueron los más afectados por la crisis de 2002: en 2004 llegamos a la escalofriante cifra de 59% de menores de 18 años en situación de pobreza. Desde entonces, la pobreza de este grupo se redujo en más de la mitad, pero aún es el que registra el mayor nivel. La caída confirma que las políticas sociales se focalizaron en los hogares con más jóvenes, que a su vez eran los más pobres. Es difícil argumentar que los jóvenes que nacen, crecen y se desarrollan en hogares con bajos recursos son responsables de esa situación, y por lo tanto hay un fundamento de justicia distributiva para defender políticas de transferencia que buscan revertir circunstancias muy desfavorables. Tampoco se debería perder de vista que si estas políticas son exitosas, la mayor equidad podría generar a futuro ganancias de eficiencia y redundar en un mayor crecimiento. Hasta el momento no tenemos estudios para evaluar tales efectos, pero no por ello se debe desconocer su potencial importancia.
Más allá del ingreso
Importa preguntarse si la disminución de la pobreza medida por el ingreso fue acompañada por mejoras en otras dimensiones del bienestar, relacionadas con la salud, la educación, el consumo o la vivienda. No hay consenso sobre un indicador para medir esto, pero de todos modos es claro que, cuando se consideran múltiples dimensiones, la proporción de personas que afrontan privaciones aumenta en relación con la pobreza monetaria. A su vez, es previsible que algunas dimensiones del bienestar respondan más lentamente a las mejoras del ingreso. Los Cuadernos de Desarrollo Humano del PNUD muestran que de 2006 a 2011 hubo en los hogares uruguayos una reducción del hacinamiento, un aumento del acceso a bienes durables y una muy leve mejora del promedio de años de educación formal entre los mayores de 22 años. En todo caso, es relevante incorporar la dimensión temporal para comprender el fenómeno de la persistencia de la pobreza y la vulnerabilidad de los hogares que salieron de ella pero pueden recaer. Según algunos trabajos, ese riesgo es mayor para los hogares cuya jefatura corresponde a mujeres, a afrodescendientes o a personas con primaria incompleta.
En suma, los avances obtenidos no deberían conformarnos, pero la campaña electoral en tiempos de bonanza económica parece ser una invitación a desconocerlos, y esa estrategia no es la mejor para seguir buscando soluciones. Entre otras cosas, porque impide aprender de la experiencia, identificar los verdaderos desafíos y centrar el debate en cómo mejorar el diseño de las políticas, emplear nuevos instrumentos o reformular algunos de los existentes, a fin de aumentar las oportunidades de todos los uruguayos para el desarrollo de una vida más plena.