Los dos gobiernos del Frente Amplio (FA) han implementado políticas que han promovido a las empresas autogestionadas (EA) o las cooperativas de trabajadores (que son la forma jurídica más habitual que asumen las EA en Uruguay). En el primero se aprobó la Ley General de Cooperativas y con ella se creó el Instituto Nacional del Cooperativismo. Además, en el marco del Plan de Emergencia, el Ministerio de Desarrollo Social (Mides) desplegó un conjunto de acciones vinculadas con el cooperativismo. Se ejecutaron programas de apoyo a emprendimientos productivos (Programas de Opción Productiva e Iniciativas Locales), que privilegiaron a los de perfil asociativo. Por otro lado, fue creada dentro del Mides la Unidad de Cooperativas Sociales. Éstas se definieron como un tipo específico de cooperativa de trabajo para grupos poblacionales en situación de “vulnerabilidad social”. En este sentido, la creación de cooperativas de trabajadores fue vista como un instrumento de política social.
Sin embargo, dadas las carencias de los trabajadores en el punto de partida de las cooperativas sociales y su consiguiente baja probabilidad de éxito, la conformación de un emprendimiento productivo (en particular de tipo asociativo) podría no ser el mejor instrumento para responder al objetivo de inserción social y económica de grupos poblacionales vulnerables.
Durante el segundo gobierno del FA, y en consonancia con el discurso pro autogestionario de José Mujica, se fue más lejos. La principal medida de apoyo a las empresas autogestionadas fue la creación del Fondo para el Desarrollo (Fondes), un instrumento financiero destinado exclusivamente a las EA. Éste contó con una importante inyección de recursos, al destinársele un porcentaje que ha oscilado entre 20% y 30% de las ganancias anuales del Banco República desde la creación del Fondes el 27 de setiembre de 2011, mediante el Decreto Nº 341/01 (en 2012 la transferencia representó 40 millones de dólares, y en 2013, 70 millones).
Hasta la fecha, el Fondes ha financiado 14 proyectos de EA. Entre éstos figuran algunos casos emblemáticos, como Funsacoop (ex FUNSA), Envidrio (ex Cristalerías del Uruguay), Cotrapay (ex Paylana), CTC (ex Metzen y Sena) y Alas-U (ex Pluna). La mayoría de los proyectos financiados corresponden a empresas recuperadas. O sea, a empresas autogestionadas que surgen de una empresa convencional cerrada o en problemas. El perfil que se les ha dado a los créditos del Fondes llama la atención cuando se considera que más de 75% de las cooperativas de trabajadores no son empresas recuperadas, sino que fueron creadas “de cero” por los trabajadores que las fundaron (Alves et al, 2012, disponible en http://ladiaria.com.uy/UGF).
Por lo tanto, corresponde preguntarse por las razones de este sesgo. La pregunta resulta de particular relevancia cuando se tiene en cuenta que en el caso de las empresas recuperadas existen siempre legítimas dudas sobre la viabilidad del emprendimiento. ¿Por qué habría de ser viable una EA en la misma actividad en que fracasó una empresa convencional? Sólo se podría llegar a una respuesta a favor de dicha viabilidad si se evaluara que el fracaso de la empresa convencional se debió a la mala gestión y/o a la incompetencia de sus dueños o gerentes. Pero también se podría evaluar que la empresa cerró porque operaba en un sector de actividad donde la producción uruguaya no está en condiciones de competir en el mercado internacional; o bien que se dedicaba a producir un bien cuya demanda ha caído debido a cambios tecnológicos que lo han hecho obsoleto. En ambos casos, ningún emprendimiento sería viable, sea capitalista o autogestionado. Distinguir estas situaciones no siempre es fácil, pero hacerlo resulta clave para el objetivo perseguido por el Fondes, que es promover a las EA.
El sesgo del Fondes a favor de las empresas recuperadas parecería indicar que se están persiguiendo objetivos múltiples a la hora de seleccionar los proyectos aprobados. Por un lado, serían objetivos de política industrial, al promover proyectos en “sectores estratégicos” (en los cuales, más allá de que se evalúe que las empresas uruguayas pueden tener problemas de competitividad, se considera que la presencia de estas empresas es importante para el desarrollo industrial local). Por otro lado, serían objetivos de política laboral, al promover proyectos para conservar las fuentes de trabajo de quienes participan en ellos.
Un denominador común de los roles que se les han asignado a las EA, en el primer gobierno del FA desde el Mides y en el segundo desde el Fondes, es que en ambos casos se ha buscado que las EA sean un instrumento para otros objetivos que se han priorizado (de política social, industrial o laboral). En el caso del Fondes, si bien podría esperarse otra cosa atendiendo al texto del decreto que lo fundó, los instrumentos creados no se han utilizado teniendo como principal objetivo la promoción de las EA. El principal problema de esto es que utilizar a las EA como instrumentos de política con otros objetivos puede ir en contra de la propia meta de promover a las EA. Concretamente, si desde el Estado uruguayo se promovieran emprendimientos con muy bajas probabilidades de supervivencia en el mediano plazo, pero que en el corto plazo permiten patear hacia adelante problemas que deberían resolverse con otros instrumentos, se estarían perjudicando las posibilidades de desarrollo de las EA en tanto forma de organización alternativa a las empresas convencionales. Si, por ejemplo, dentro de cinco años gran parte de las EA promovidas fracasan, es poco probable que ese resultado sea leído como algo originado en un mal uso de los instrumentos. Lo más probable es que sea leído, erróneamente, como una constatación de la inviabilidad de las EA como forma organizativa.
Una mayor presencia de cooperativas de trabajadores favorece una mejor distribución del capital productivo. En estas empresas también se observa una distribución interna mucho más igualitaria de los ingresos de los trabajadores. Además, los espacios para la realización personal de los trabajadores son mucho mayores, básicamente porque les permiten incidir en el diseño de los procesos de trabajo y en otras decisiones que afectan su bienestar. El empleo es mucho más estable en las cooperativas de trabajadores, y eso permite suavizar el impacto sobre el empleo de shocks macroeconómicos negativos. Por último, son empresas en las que sencillamente no se explota a los trabajadores (en tanto no tengan asalariados ajenos a la cooperativa). Debido a estas características, es deseable una mayor presencia de EA en la economía uruguaya.
Sin embargo, en general, daría la impresión de que se ha buscado que las EA lleven adelante las actividades productivas que las empresas convencionales no han realizado porque no les resultaba rentable. Como si no fuera un aporte suficiente a la sociedad uruguaya la mera existencia y continuidad de los emprendimientos autogestionados.
Obviamente, las cooperativas de trabajadores tienen algunos problemas particulares que hay que considerar. Desde el Estado se deberían desarrollar políticas que tiendan a resolver las trabas externas que enfrentan las EA (como lo hace, por ejemplo, el Fondes), pero que también generen incentivos adecuados para que las cooperativas cumplan metas razonables de desempeño económico y preserven su especificidad organizacional.
Lo deseable sería que se promovieran los proyectos de cooperativas que se inserten en sectores dinámicos y competitivos de la economía uruguaya, con mayor utilización de mano de obra calificada y en los cuales se espere que estas empresas tengan, dadas sus características, ciertas ventajas frente a las empresas convencionales.
A continuación se mencionan algunos posibles instrumentos de política para promover a las EA:
Fondes. Si bien este instrumento ya existe, en momentos en que se está discutiendo su marco legal futuro resulta oportuno recordar que la presencia de líneas de crédito específicas para cooperativas de trabajadores es fundamental, dada la discriminación que éstas suelen sufrir por parte del sistema financiero.
Conglomerados. La propuesta consiste en adaptar la metodología utilizada por el Programa de Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas (PACC) para incentivar la integración entre empresas cooperativas.
Creación de un sistema nacional de incubadoras de cooperativas de trabajo. La idea es que existan unidades especializadas, con un fuerte componente técnico de carácter interdisciplinario, para facilitar la creación de nuevas cooperativas. La actividad de estas unidades debería estar enfocada a seleccionar las ramas de actividad con mayor potencialidad para el ingreso de cooperativas de trabajadores.
Mercado de compras públicas. Creación de un marco legal general que facilite el acceso de las cooperativas a las compras públicas. No se trata de generar artificialmente condiciones de rentabilidad permanentes para este tipo de empresas, sino de generar los aprendizajes necesarios para que las cooperativas puedan competir normalmente frente a las empresas convencionales.
Conversión de empresas capitalistas exitosas. Se trata de crear instrumentos para que los trabajadores de una empresa en funcionamiento y rentable puedan formar una cooperativa que compre total o parcialmente esa empresa. Esta opción resulta particularmente relevante en el caso de empresarios que se retiran y no tienen sucesores que quieran continuar con la actividad.
Una versión previa de esta nota fue publicada en Razones y Personas.