El trabajo de Cecilia Llambí, Andrés Rius, Paula Carrasco, Fedora Carbajal y Paola Cazulo, que será presentado en las Jornadas de Economía del Banco Central del Uruguay el jueves, indica que para evaluar la eficacia y la eficiencia del régimen es necesario discriminar cuánta inversión se puede atribuir al propio régimen en relación con la recaudación que resigna el gobierno por las exoneraciones concedidas. Además, la posibilidad de que los incentivos sean “redundantes” respecto de las decisiones de inversión de las empresas podría implicar un potencial derroche de recursos fiscales.
La Ley de Inversiones, de enero de 1998, declara “de interés nacional la promoción y protección de las inversiones realizadas por inversores nacionales y extranjeros en el territorio nacional” y otorga, según el trabajo, amplias facultades al Poder Ejecutivo para dar beneficios fiscales a inversiones que mejoren la competitividad, aumenten las exportaciones y generen empleo, además de facilitar la integración productiva, las actividades de las micro, pequeñas y medianas empresas y contribuir a la descentralización geográfica.
Para los investigadores, recién en diciembre de 2007, al reestructurarse la aplicación de dicha ley por el Decreto 455/007, se empezó a transitar por un sistema con criterios “objetivos y explícitos”, que además simplificó el régimen para favorecer el acceso a los beneficios a las pequeñas y medianas empresas. Con el decreto se priorizó aumentar el empleo y las exportaciones, y, en un segundo nivel, contribuir a la descentralización económica favoreciendo inversiones en zonas de menor desarrollo relativo, incentivar el uso de tecnologías más limpias, la inversión en innovación y desarrollo (I+D), y contribuir a la generación de valor agregado nacional.
Los investigadores destacan que el criterio de generación de empleo, uno de los más utilizados para recibir los estímulos, y que “seguramente reuniría mayor respaldo de opinión pública”, es de los que cuentan con justificación económica más débil, e incluso existen indicios de que sería contraproducente. Por un lado, porque podría sesgar las inversiones hacia tecnologías intensivas en mano de obra, algo deseable solamente en economías con alto desempleo y subempleo, y por otro, porque podría inducir a las empresas a adoptar arreglos de producción potencialmente menos competitivos.
Existen dos justificaciones para los incentivos fiscales a la inversión, según la “teoría económica convencional”. Por un lado, la reducción de la carga impositiva a las empresas podría ser una manera de responder ante externalidades y otras fallas de mercado. En el trabajo se menciona como ejemplo un hipotético emprendimiento de alta complejidad tecnológica que pueda generar en el mediano o largo plazo condiciones para que se instalen otras inversiones similares, porque contribuye a la formación de mano de obra calificada y especializada. Pero el inversor de la primera hora recibiría sólo una parte de los beneficios sociales generados por su inversión y podría por ello elegir un nivel menor que el que la sociedad consideraría óptimo. Una segunda justificación, “algo menos sólida y con efectos internacionales potencialmente perversos”, es la necesidad de “emparejar el terreno” entre países que compiten por atraer inversiones externas.
A partir de las declaraciones juradas de las empresas a la Dirección General Impositiva entre 2005 y 2011, y los datos sobre puestos de trabajo y remuneraciones del Banco de Previsión Social, los investigadores estimaron que las empresas promovidas tuvieron una tasa media de inversión muy superior a las no promovidas. Sin embargo, aclaran que las diferencias notorias que a priori existían entre empresas pueden explicar también la decisión de las firmas de presentar proyectos para obtener un beneficio por inversión.
El impacto de la política de exoneración de tributos sobre la inversión entre 2005 y 2011 “es positivo y significativo”. El documento estima que la obtención de la promoción mediante el Decreto 455/07 implicó un aumento de la tasa de inversión de entre 19 y 23 puntos porcentuales cuando se comparan empresas promovidas con otras “comparables” que no lo fueron. Por su parte, el efecto de la política sobre el empleo también es positivo y significativo, pero según los investigadores, existen grandes disparidades en la desagregación por sexo. La obtención de la promoción de inversiones mediante el Decreto 455/07 se asocia a un aumento del entorno de 35% en el empleo para las empresas que fueron promovidas en relación con las que no lo fueron. Sin embargo, el trabajo advierte que ese incremento del empleo incluye los puestos de trabajo creados por las inversiones, que implican nuevas construcciones, algo que puede diluirse una vez finalizadas las obras. Asimismo, puede incluir alguna parte de formalización de puestos de trabajo ya creados, más que una creación genuina de puestos. De todas maneras, el “verdadero” efecto de la política de promoción sobre el empleo se sitúa entre 10% y 35%. Además, el efecto sobre el empleo de las mujeres, aunque positivo y significativo en todo el período, resulta sensiblemente inferior al efecto que se observa sobre el empleo total.
Finalmente, el análisis destaca que el efecto del régimen de promoción de inversiones sobre la productividad laboral es nulo o negativo. Únicamente en la industria las empresas tuvieron una mejora en la productividad de la mano de obra, si se la mide por el valor agregado por trabajador.