“… con éstos me peleo, pero somos pocos y nos conocemos.
Es de entre casa la cosa”.
José Mujica entrevistado por Joel Rosemberg en No toquen nada, Océano FM, 16-12- 2014.
La empresa DirecTV (DTV) decidió apelar a la Justicia para dejar sin efecto algunas provisiones de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) que entiende que la perjudican en el mercado de televisión para abonados. Este artículo discute el caso de DTV como un ejemplo de una regulación que ha sido objeto de críticas, y en la cual han existido cercanías entre los reguladores y los sectores empresariales involucrados. En particular se subraya la necesidad de contar con debates más profundos y disponer de más información y evidencia a la hora de regular los mercados, basando las políticas públicas en evidencia.
La LSCA (Ley 19.307) incluye varias disposiciones sobre regulación y defensa de la competencia en el sector de la televisión para abonados. En particular, el artículo 55 establece que el total de suscriptores de las empresas de ese sector autorizadas en todo el territorio nacional no podrá superar 25% del total de hogares con televisión para abonados de todo el país, ni 35% en cada territorio donde existan otras autorizaciones o licencias de menor alcance.
El porcentaje definido por la LSCA es más elevado (pero no tanto) que la cuota de mercado que tenía DTV cuando se discutió y aprobó la norma. Más importante aun, DTV era la única empresa que en aquel momento tenía las condiciones necesarias (licencia nacional) para ser regulada por ese artículo. En este sentido, el efecto directo de la regulación es establecer un límite a la expansión de DTV. El crecimiento que DTV venía registrando aumentó sus beneficios, cuestionó los beneficios de las otras empresas de televisión para abonados y tuvo efectos sobre los consumidores, que cambiaron sus condiciones de acceso y posiblemente de precios en ese mercado. Como siempre, el cambio de la regulación y, por lo tanto, de las condiciones de competencia en un mercado, genera ganadores y perdedores.
¿Cómo evaluar esta regulación?
¿Por qué no permitir más de 25% a DTV? El principal argumento sería que sin la regulación nos devorarían los “tiburones de afuera”. Sin ella, probablemente DTV habría seguido aumentando su participación en el mercado. Sin embargo, la presencia de pocas empresas en un mercado, o la alta concentración, no debe confundirse con la existencia de prácticas anticompetitivas. Desde el punto de vista de la defensa de la competencia, lo que es relevante es el abuso de la posición dominante y no la posición dominante en sí. En este sentido, la regulación parece entrar en contradicción con el espíritu de la Ley de Defensa de la Competencia (18.159), de 2007. También podrían plantearse argumentos sobre que no es bueno tener un sector estratégico bajo control de una empresa extranjera, pero, a diferencia de lo que ocurre en otros sectores cercanos a éste (por ejemplo, el de generación de contenidos), la provisión de servicios de televisión para abonados no parece justificar la limitación.
Por otro lado, ¿cuáles serían las mayores amenazas o riesgos de limitar la cuota de mercado? El hecho de que DTV no pueda continuar su expansión limita la competencia. Dicho de otra forma, los competidores de DTV podrían ahora preocuparse un poco menos por mejorar la calidad de sus servicios o el nivel de sus precios. A veces es difícil darnos cuenta de la importancia de defender la competencia: las empresas que se aprovechan de los consumidores le sacan sólo un poquito a cada uno, pero al fin del día terminan amasando un montón de dinero con todos ellos. En un ambiente menos competitivo, las empresas tienen menos incentivos para bajar precios a fin de capturar más consumidores, lo que podría limitar la penetración de la televisión para abonados, especialmente entre los consumidores de menores ingresos.
Sin embargo, es fundamental entender que sin contar con la información necesaria y sin hacer los estudios correspondientes resulta imposible trascender de la especulación y saber si esta regulación es positiva o negativa para el país. Los economistas desarrollamos modelos para realizar este tipo de evaluaciones y entender los potenciales efectos de la regulación antes de que ésta se produzca. Pero tales modelos requieren recursos y disponibilidad de información estadística sobre el mercado. Según entiendo, no se han realizado acerca del sector de televisión para abonados en Uruguay, y por lo tanto no fueron usados para determinar el límite de la cuota de mercado elegida o para diseñar la regulación.
Ni siquiera he podido encontrar una serie de precios de los diferentes proveedores de televisión para abonados en Uruguay, ni en internet ni mediante consultas personales. La inexistencia de esos datos es particularmente paradójica, ya que éste es un mercado regulado por una agencia (Ursec), y la información sobre precios es fundamental para generar evidencia acerca de posibles regulaciones.
La necesidad de presentar información y basar la regulación en evidencia, es aun más grande si se tienen en cuenta declaraciones realizadas sobre el origen de esta normativa. Parece que la cosa fue de entre casa, nomás. Jorge de Feo (empresario vinculado con el grupo dueño de Canal 10 y la empresa de cable que controla TCC) y José Mujica reconocieron que fue De Feo el inventor e impulsor de la idea de limitar la cuota de mercado de DTV con el criterio aplicado en la LSCA.
Sin tener evidencia sobre el funcionamiento del mercado y poder evaluar la regulación, es muy difícil saber qué intereses se protegen con ésta. Quizás el interés de los consumidores y del país pueda estar ligado a los intereses de De Feo; sin embargo, debería existir evidencia de que la regulación es conveniente para el país, con base en los criterios políticos elegidos sobre cómo ponderar las ganancias de algunas empresas y empresarios y las de los consumidores.
Información y debate: políticas basadas en evidencia
El mercado de la televisión para abonados es sólo un ejemplo de la necesidad de basar la regulación sobre evidencia, y de cómo los empresarios pueden utilizar su cercanía con el regulador o el sistema político. Hay en la economía uruguaya algunos otros sectores donde existen problemas en la competencia y se da esa cercanía. En este marco, es fundamental contar con más información y estudios sobre el funcionamiento de los mercados, así como fortalecer a las agencias reguladoras y a la comisión de defensa de la competencia. La disponibilidad de estudios realizados por técnicos independientes y agencias estatales permitiría alimentar debates sobre la conveniencia de diferentes regulaciones y mejorar el diseño de las políticas. Además, institucionalizar el debate basado en evidencia a la hora de tomar las decisiones sobre la regulación puede contribuir a la tarea del regulador o el sistema político ante potenciales pedidos de los empresarios, permitiendo que los reguladores sean más independientes que los regulados en la toma de decisiones.
Uruguay es un país relativamente pequeño donde “nos conocemos todos”, que cuenta con mercados generalmente concentrados y donde los empresarios son cercanos al sistema político. Las relaciones de amistad entre regulados y reguladores no son de por sí prueba de un comportamiento lesivo para los intereses del país. Sin embargo, este contexto de cercanías impone la necesidad de una mayor vigilancia sobre la situación de la competencia en los mercados y de estudios más rigurosos para la regulación.
Una versión previa de esta nota fue publicada en el blog Razones y personas.