Es común escuchar que los gobiernos de países en desarrollo suelen hacer un uso procíclico de la política fiscal. Esto significa aumentar la relación de gasto público sobre impuestos durante períodos de expansión económica y reducirlo en períodos de recesión. También es común escuchar -desde las más distintas tiendas ideológicas- que lo deseable es hacer justamente lo contrario, es decir, una política fiscal contracíclica. El motivo es sencillo: cuando el gobierno contrae el gasto durante períodos de crecimiento y lo expande durante períodos de recesión logra suavizar el consumo de su población mediante el ciclo económico. Este tipo de políticas suelen reducir la profundidad y duración de las crisis, lo que además de tener importantes beneficios de corto plazo, contribuye con el desarrollo de largo plazo.
Una de las explicaciones tradicionales sobre por qué los países en desarrollo adoptan la política fiscal equivocada tiene raíces en la idea de la dependencia. Según ésta, los países periféricos tienen poco margen para hacer frente a las crisis económicas porque carecen de suficiente acceso al crédito internacional que les permita suavizar su consumo.
La forma en que funcionan los mercados de capital internacionales ciertamente contribuye con las políticas procíclicas de los países en desarrollo. Más aun, los organismos multilaterales de crédito (originalmente creados para amortiguar las economías de los países desarrollados que salían de la Segunda Guerra Mundial) tienden a ser mucho más efectivos para proteger economías avanzadas que economías en desarrollo. Pero todo ello no quiere decir que los gobiernos de países en desarrollo tengan poco para hacer en el frente doméstico.
Tanto las características de los ciclos económicos como las políticas que implementan los gobiernos están cambiando en el mundo no desarrollado. Los países de renta baja y media pasan cada vez más tiempo en expansión, tienen crisis menos profundas y recuperaciones cada vez más rápidas. Algunas de las distintas causas de estos cambios están asociadas a las características de los shocks externos a los que se enfrentan, su diversificación productiva y de destinos de exportación, así como el propio aprendizaje de las elites políticas para lograr mejores resultados con la política macroeconómica.
Uno de estos cambios refiere a la adopción de instituciones que obligan a modificar el timing del esfuerzo fiscal mediante los ciclos. Tal vez el ejemplo más citado es el modo en que Chile maneja las ganancias de las exportaciones de cobre: un organismo independiente realiza predicciones sobre la evolución de los precios internacionales y el gobierno tiene fuertes restricciones para gastar en exceso durante los períodos de commodity boom. Otros países latinoamericanos, como Brasil, Colombia, Costa Rica, El Salvador, México y Perú, han adoptado mecanismos similares o han mejorado sus prácticas en el gasto discrecional.
Los efectos de los cambios institucionales parecen haber logrado resultados importantes, según varios estudios (entre ellos, “On graduation from fiscal procyclicality”, de Jeffrey Frankel, Carlos Vegh y Guillermo Vuletin, de 2013). Mientras que entre 1960 y 1999 casi todos los países en desarrollo implementaron un gasto procíclico, entre 2000 y 2009 una parte considerable pasó a formar parte del grupo de países que implementan una política fiscal contracíclica.
A pesar de que el mundo en desarrollo parece haber avanzado en esta problemática, Uruguay combinó una fuerte contracción del gasto durante la crisis de 2002 con una fuerte expansión del gasto durante los últimos diez años de crecimiento económico. La vida de los ciudadanos ha mejorado sustancialmente en este período no sólo gracias al crecimiento, sino también a la intervención pública. Pero quedan importantes problemas pendientes respecto de la estructura del gasto en Uruguay, y la forma en que nuestro país organiza su presupuesto público y planifica gasto y recaudación futura. Más aun, el país no cuenta con los dispositivos institucionales necesarios que desvinculen la política fiscal de los cambios ideológicos de las elites que ocupan el gobierno, ni siquiera parcialmente.
Como en casi todas las democracias del mundo, los votantes tienden a preferir que la izquierda gobierne el período de expansión y la derecha gobierne la crisis. En países con políticas sociales expandidas y generosas que activan el gasto automáticamente frente al aumento del desempleo, la sincronización de gobiernos ideológicos con el ciclo económico no representa un problema profundo porque las políticas contracíclicas ya están instaladas por políticas sociales con marcos legales y regulatorios difíciles de modificar. Lo mismo ocurre cuando existen otro tipo de instituciones que constriñen a los políticos en el modo que se debe distribuir el gasto a lo largo del ciclo. Tal vez uno de los principales problemas a enfrentar es que las políticas contracíclicas dejen de ser parte de la discrecionalidad política. En los hechos, los instrumentos contracíclicos suelen ser efectivos cuando se basan justamente en lo contrario: reglas que reducen la incertidumbre económica sobre el futuro aun cuando la incertidumbre política puede ser alta.
El Movimiento de Participación Popular, el Partido Comunista y la Lista 711 están intentando poner en la agenda el tema de la prociclicidad del gasto en Uruguay. Aparentemente las ideas propuestas tienen que ver con echar mano a las reservas internacionales y cambios en la carga tributaria en los próximos años. Las medidas elegidas pueden ser en sí mismas correctas (o pueden no serlo), pero así planteado el debate, seguiremos careciendo de lo que hemos aprendido hasta ahora: el gasto contracíclico debe ser promovido por instituciones adecuadas que regulan la actividad de los gobernantes y no de su voluntad o identidad ideológica.
Ni estos sectores del Frente Amplio ni ningún otro sector político del país ha puesto en debate una propuesta seria en cuanto al diseño de instrumentos y marcos institucionales que colaboren con la planificación fiscal mediante el ciclo económico. En este escenario, un riesgo es que el debate sobre políticas contracíclicas sea dominado por -o confundido con- conflictos distributivos más profundos.
Una versión previa de esta columna fue publicada en el blog Razones y personas.
Santiago López Cariboni
Profesor asistente en el Departamento de Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad Católica del Uruguay. Obtuvo su doctorado en Economía Política en la Universidad de Essex (Reino Unido).