El proceso de implementación de la Ley Marco de Defensa Nacional (18.650, LMDN), promulgada por el Poder Ejecutivo el 19 de febrero de 2010, es un excelente ejemplo de cómo se tramitan las políticas militares y de defensa nacional en nuestro país desde principios del siglo XX. Ello conduce a interrogarse acerca de la relación entre esas prácticas tradicionales y la endémica problemática que arrastra la defensa nacional. En un plano más general de análisis, confirma que las leyes importan aunque, en última instancia, lo que define el curso de los acontecimientos es la acción -o inacción- de los diversos agentes que participan en su puesta en práctica.
Dicho sintéticamente, la LMDN contiene un conjunto de normas que definen la defensa nacional, y en particular la defensa militar, clarifican las competencias de las instituciones responsables de su elaboración e implementación y regulan las relaciones entre estas, además de crear algunos nuevos organismos.
El principal significado de esa norma fue que sentó bases para un proceso de reordenamiento institucional orientado hacia dos objetivos complementarios: crear condiciones para armonizar la defensa nacional con las líneas fundamentales de políticas públicas del país y perfeccionar a las Fuerzas Armadas (FFAA) por la vía del fortalecimiento institucional del Ministerio de Defensa Nacional (MDN) como centro de elaboración de las políticas de defensa militar.
En efecto, como se intenta mostrar más abajo, la clave del proceso que la LMDN abrió en 2010 se ubica en el MDN, al cual el artículo 14 de esa norma le asigna “en particular” la conducción política “de todo lo relacionado con las FFAA”. En su artículo 15 se prevé aprobar una Ley Orgánica del ministerio, aún hoy inexistente, en el que se precisa además que esta deberá contemplar cuatro áreas básicas de su competencia: política de defensa, administración general, Estado Mayor de la Defensa (Esmade) y, por último, Armada, Ejército y Fuerza Aérea.
Seis años después de la entrada en vigor de la LMDN, debe admitirse que, pese a la relevancia que buena parte de los representantes políticos le reconocieron al aprobarla y al avance institucional que representó, no modificó la lógica tradicional de manejo de las políticas militares y de defensa.
Es interesante interrogarse acerca de los posibles vínculos entre ese fenómeno y la realidad de las FFAA uruguayas: limitadas capacidades operativas para cumplir sus fines primordiales, presupuesto destinado en un 75% a salarios y una peligrosa dependencia de sus misiones subsidiarias, como fuente de ingresos y de prestigio institucional.
De hecho, en la LMDN se incluyeron normas destinadas a crear condiciones para evitar los efectos indeseables de la exagerada influencia de las corporaciones profesionales en la formulación de políticas. Conceptualmente, esa influencia obedece a una lógica relativamente extendida en el Estado uruguayo, que puede describirse como la tendencia a derivar el peso de la elaboración de políticas hacia los organismos especializados responsables de su ejecución.
Por ejemplo, las políticas de seguridad social han sido tradicionalmente elaboradas por el Banco de Previsión Social. De las de energía se encargaron durante mucho tiempo UTE y ANCAP. Conviene hacer memoria: el plan Use Todo Eléctrico, elaborado por la burocracia profesional de UTE -de indudable competencia técnica-, fue seguido por restricciones al consumo cuando una larga sequía, combinada con altos precios internacionales del petróleo, demostró la necesidad de repensar la estrategia del país en la materia. Cuando el Ministerio de Industria, Energía y Minería, con una orientación política clara, creó un equipo sólido técnicamente y con respaldo político, el país tuvo por primera vez una política de energía. Sus resultados son conocidos.
En lo referido a la defensa nacional, podría argumentarse acertadamente que el conocimiento sobre asuntos militares y de defensa en Uruguay se concentra en el ámbito de la corporación militar. De hecho, el pensamiento surgido del ámbito castrense ha alimentado dichas políticas. Ciertamente, los recursos para sustentarlas han sido establecidos, como corresponde, por las autoridades electas y sus montos han sido sistemáticamente valorados como magros.
Al respecto, es interesante recordar que, en épocas de la dictadura reciente, cuando la influencia de la corporación militar ubicó el presupuesto del MDN en sus niveles récord -casi 4% del Producto Interno Bruto y 20% del presupuesto-, esos recursos fueron invertidos principalmente en el rubro funcionamiento, y dentro de él, en su mayor parte, a salarios y al desarrollo de diversos servicios sociales para más de 40.000 funcionarios. La inversión para renovar el equipamiento militar recibido de la cooperación de Estados Unidos hasta 1976 fue absolutamente insuficiente.
Así, ni siquiera en épocas de bonanza política y financiera para la corporación militar el país tuvo una política eficaz de defensa nacional.
Desde 1985, todos los gobiernos fueron reduciendo la desmesurada incidencia del presupuesto de defensa en las cuentas públicas. Sin embargo, ello no ha resultado en transformaciones sustantivas en materia de organización de la defensa militar, rubro principal del MDN. Se gasta menos, pero la forma en que se invierte esa masa igualmente significativa de recursos es altamente ineficiente en relación con los fines sustantivos de las FFAA, sobre cuya realidad operativa no es necesario insistir.
El reciente decreto sobre Política Militar de Defensa (129/2016) que elaboró el Esmade confirma viejas tendencias y no permite augurar cambios. Ese decreto registra prolijamente todas las actividades, tareas y responsabilidades que tienen asignadas las FFAA, pero no señala ninguna perspectiva de trasformación sustantiva, más allá de un conjunto de postulados de manual sobre doctrina conjunta.
Ello no puede sorprender. Parece difícil que una transformación pueda ocurrir sin orientaciones políticas sólidas por parte del MDN. Como ya se señaló, luego de seis años de vigencia de la LMDN, de la Ley Orgánica del ministerio nada se conoce. El área de competencias de Política de Defensa no ha adquirido desarrollo orgánico ni capacidades técnicas de formulación de políticas, aunque han pasado ya tres jerarcas diferentes por su dirección. Para llenar ese vacío, en cambio y como indica la tradición, se generó el Esmade, un nuevo organismo militar de asesoramiento ministerial.
Es posible adivinar las razones. Organizar el Esmade requirió sólo ciertos cambios de destino del personal militar, la creación de un cargo de jerarquía equivalente al de comandante en jefe y ciertas reasignaciones de gastos de funcionamiento. Las inversiones en infraestructura no parecen haber sido cuantiosas y es fácil suponer que fueron resueltas con los “fondos ONU”. Hay antecedentes de ello con bastante mayor entidad, como la construcción de la cárcel de Domingo Arena. Además, poner en funciones y potenciar un organismo como el Esmade -al que la nueva ley de presupuesto le otorga carácter de Unidad Ejecutora, de modo que su jerarca tendrá potestades de ordenador de gastos- tiene la ventaja suplementaria de que no genera conflictos, pues sólo le da continuidad a una tradición.
En cambio, crear un área nueva para cumplir una tarea inédita implicaría un cambio que requiere voluntad política sólidamente respaldada. En efecto, el desarrollo del área de Política de Defensa, aunque su rol sea complementar -y no sustituir- el asesoramiento militar al ministro, apuesta a iniciar el proceso de remoción de una lógica centenaria. Además, aumenta explícitamente el gasto presupuestal. Supone desarrollar alguna base infraestructural, crear cierto número de cargos de carácter profesional, prever la formación complementaria especializada de algunos de ellos, asignar rubros de funcionamiento, etcétera.
En resumen, a corto plazo la continuidad de lo tradicional resulta política y materialmente menos onerosa, mientras que el eventual rédito de los cambios toma tiempo y requiere inversión.
Así, el MDN ha cambiado poco, aunque un análisis de la realidad escalafonaria de su personal arrojaría resultados sorprendentes. La Ley Orgánica Militar de 1974 sigue vigente y, por lo tanto, aunque sólo sea un detalle, las normas de su Título V (Personal) siguen operando para engrosar la transferencia de recursos al Servicio de Retiros y Pensiones Militares, pese a que en setiembre de 1995 la Ley de Seguridad Social (16.713) obligó a reformarlo. Por su parte, la Justicia Militar vive y lucha, mientras la inteligencia estratégica y la militar mantienen su funcionamiento, ahora subsumidas en el Esmade, mientras esperan una ley que no llega, y Sanidad Militar continúa su desarrollo autónomo.
Las instituciones importan y dan mayores garantías de persistencia a las políticas. Sin embargo, son los agentes políticos quienes les dan vida a las instituciones. Lo demuestra la escasa capacidad demostrada por la LMDN para motorizar transformaciones.
La otra cara de la moneda es la persistencia que exhibe la institucionalidad tradicional del sector de la defensa nacional, apoyada en el sólido cimiento de su larga existencia. Tan sólido que ni siquiera lo conmueven la evidencia del descalabro y de la ineficiencia en el uso de recursos.