El mercado del supergás en Uruguay es muy pintoresco. Las garrafas están pintadas y casi todos los años cuando llega el invierno hay conflictos que desembocan en desabastecimiento. En este artículo no pretendo discutir este último conflicto recién terminado, ni si la razón la tiene la empresa Riogás o el sindicato. Lo que quiero plantear es que hay elementos que hacen pensar en la existencia de fallos en la regulación del mercado de supergás, y que estos fallos pueden contribuir a los continuos conflictos en el sector. En particular, creo que existen señales de que las empresas de este sector podrían estar recibiendo beneficios extranormales (rentas) y compartiéndolas, en base a repetidos conflictos, con sus trabajadores. Finalmente, propongo el estudio de una regulación alternativa que se base en la creación de un mercado de envasado para generar mayor transparencia y mejores incentivos a la reducción de costos.
Para llegar al consumidor final, el supergás, que es producido por ANCAP, pasa por dos etapas. Primero, es envasado en diferentes recipientes (siendo el más común la garrafa de 13 kilos) por dos empresas: Megal y Gasur, esta última con dos plantas de envasado. Después, el producto es distribuido por cuatro empresas: Megal, Acodike, Riogas y DUCSA (propiedad de ANCAP). Hasta aquí no parece haber nada raro: Megal envasa y distribuye, y las otras empresas le compran a Gasur las garrafas ya envasadas. Pero el asunto se vuelve más intrincado al saber que Gasur es propiedad conjunta de ANCAP (40%), Acodike (30%) y Riogas (30%), que las plantas de envasado que Gasur administra son propiedad de ANCAP y que, a su vez, Gasur las deja en administración una a Acodike y otra a Riogas.
El problema central de este diseño del mercado es que hace opacas las transacciones entre las distribuidoras y ANCAP, haciendo difícil tener información sobre costos y condiciones de los contratos con las distribuidoras. De acuerdo a los cálculos realizados por la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA), para computar el precio paridad de importación, los costos de envasado y distribución por cada garrafa de 13 kilos por parte de las empresas distribuidoras ascienden a 280 pesos. Así, 61% del precio regulado, de 455 pesos, que paga el consumidor final se va para las empresas distribuidoras. Lamentablemente, la falta de información hace imposible saber si estos 280 pesos por garrafa cubren los costos de las empresas distribuidoras y sus beneficios normales o si, por el contrario, esconden importantes rentas para estas empresas.
Más allá de esta falta de información, existen al menos dos pistas que parecen señalar la existencia de rentas extranormales en el sector. La primera pista es el régimen de garrafas pintadas de diferente color por empresa y los requisitos de stock de garrafas en relación con las ventas. Las empresas envasadoras sólo pueden envasar garrafas de su propio color, y además se les requiere que tengan un ratio entre las garrafas que venden y las que tienen en stock. Este régimen genera un obstáculo para que nuevos competidores entren en el mercado y puedan reducir las potenciales rentas. No es casualidad que la iniciativa de las garrafas pintadas haya surgido cuando Megal entró al mercado en 2007. Tampoco lo es que las empresas se dividieran el stock de garrafas existentes en base a los porcentajes de ventas en ese año. Pintar las garrafas encarece el proceso porque hace que las empresas tengan que “devolverse” las garrafas una a la otra, generando nuevos costos de distribución. Más aun, el argumento de que las garrafas pintadas permiten su mejor conservación es, por lo menos, debatible, ya que genera menos incentivos para cuidar las garrafas que son propias, o incentivos a retenerlas para reducir las ventas de los competidores, principalmente de aquellos que tienen un menor stock de garrafas.
La segunda pista que apunta a rentas extranormales viene dada por los salarios que pagan las empresas distribuidoras. A raíz del conflicto actual, la empresa Riogas hizo pública una lista de los salarios que cobran algunos de sus empleados. Normalmente, los salarios de los trabajadores surgen de factores ligados a la oferta y la demanda de trabajo, así como a factores institucionales como el poder de negociación de sus sindicatos. La negociación de los sindicatos puede permitir el justo mejoramiento de las condiciones laborales y la mejor distribución de la masa salarial. Sin embargo, en el caso de la empresa Riogas los salarios que paga a sus trabajadores se encuentra muy por encima de la media para similares puestos de trabajo en otros sectores de la economía. En este sentido, estos salarios parecen ser lo que se conoce en economía como reparto de rentas (rent sharing), una situación en la que una empresa con poder de mercado y rentas extranormales reparte una porción de estas ganancias con los trabajadores. A su vez, la existencia de estas rentas y la posibilidad de su reparto podrían generar una mayor conflictividad en el sector, alentando los repetidos conflictos.
Pero, ¿quién estaría pagando estas rentas y qué tan grandes podrían ser? De acuerdo con la Encuesta Continua de Hogares de 2014, más de 90% de los 1,2 millones de hogares en Uruguay utiliza supergás para cocinar. Adicionalmente, 27% utiliza supergás como principal fuente de energía para calefacción. Estos porcentajes son relativamente constantes en casi todos los niveles de ingreso, aunque los hogares más pobres tienen menor acceso a calefacción y los más ricos utilizan más intensamente la energía eléctrica. Así, estos consumidores serían los afectados al pagar un precio de supergás más alto. Como en muchos temas de defensa de la competencia y regulación, los montos que cada consumidor podría estar pagando de más son relativamente pequeños, pero agregados a nivel del mercado representan grandes rentas para las empresas. A modo de ejemplo, una reducción de 10% en el costo de la distribución y envasado (28 pesos por garrafa) representaría un ahorro menor a 300 pesos anuales para un hogar promedio que consuma supergás para cocina y calefacción, pero una caída de la recaudación de más de seis millones de dólares entre las cuatro empresas distribuidoras.
En este marco, parece ser una tarea fundamental para los reguladores estudiar la regulación actual y, si fuera necesario, encontrar una mejor forma de regulación, basada en evidencia. En la actualidad, el mercado de supergás se encuentra fuera de la regulación sectorial de la URSEA y, por lo tanto, depende mayormente de ANCAP en cuanto a la determinación de los contratos entre empresas o el precio de venta al público. En esta línea, una posible mejor regulación para el sector podría estar basada en rediseñar los mercados de envasado y distribución. El problema no es la escasez de empresas distribuidoras ni de plantas de envasado, sino los contratos que rigen los intercambios entre el envasado y la distribución y que generan intereses cruzados. Fundamentalmente, este rediseño debería lograr que la propiedad de las envasadoras y las distribuidoras sea de empresas diferentes. Esto podría generar varias ventajas. En primer lugar, permitiría concentrar las regulaciones sobre precios y calidad en el segmento de envasado. Por su proceso productivo, este segmento ofrece más facilidad para evaluar sus costos y posibles economías de escala, que determinen la cantidad óptima de plantas de envasado y la mejor regulación del precio de venta a las distribuidoras. A su vez, esto permitiría concentrar las inversiones para el mantenimiento del stock de garrafas y su control de calidad en las plantas de envasado, en vez de tener limitaciones de envasado a garrafas pintadas del mismo color. En segundo lugar, el rediseño propuesto eliminaría la necesidad de regular el precio de venta de las distribuidoras al consumidor final, creando un espacio de mayor competencia entre las distribuidoras, que potencialmente podría reducir los costos de distribución e incentivar la innovación. Así, este diseño generaría información (que es el rol fundamental de los mercados), que contribuiría a crear los incentivos correctos entre ANCAP, el envasado y las distribuidoras.
En síntesis, el sector del supergás parece estar en una situación en la que es imperioso el reestudio de su regulación. Basar esta regulación en evidencia y llevar a cabo una discusión sobre esta parece fundamental para combatir potenciales problemas de captura de ANCAP o de los reguladores por parte de empresas con larga tradición en el sector. Más en general, el mercado del supergás es un ejemplo de la existencia de potenciales problemas con la regulación de algunos sectores de la economía que terminan comprometiendo su productividad. Adicionalmente, muestra que sobreprecios que pueden ser relativamente pequeños para los consumidores finales pueden generar grandes masas de rentas para las empresas, que a su vez pueden compartirse parcialmente con sus trabajadores directos. Finalmente, subraya cómo algunas veces la solución no pasa por crear más regulaciones entre los actores ya existentes, sino en convocar nuevos actores y crear mercados que transparenten las transacciones y permitan más competencia, generando incentivos a la innovación y reducción de costos.
Agradezco los comentarios y sugerencias de Matías Brum, Leandro Zipitría, Gonzalo Zunino y Mariana Zerpa. Las opiniones vertidas son de mi responsabilidad.
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