En Montevideo se comenzó una reforma de Estado con la descentralización del departamento en 18 centros comunales zonales (CCZ). En el diseño institucional, antes de la asunción del Frente Amplio (FA) al gobierno departamental, se presentaban dos modelos diferentes. Esto es muy importante, porque marcó la descentralización y la participación ciudadana en todos los períodos seguidos hasta el día de hoy. Además, nos habla de dos formas de participación y democracia diferentes, según los distintos perfiles de las distintas fuerzas dentro de la coalición de izquierda.
La descentralización ocupó un lugar central en el discurso preelectoral del candidato Tabaré Vázquez en 1989. Se la identificaba con participación y democracia siguiendo una ecuación automática, sin comprender las complejidades del proceso y desconociendo la importancia y las características del tejido asociativo de base. Se pensaba, ingenuamente, que abriendo espacios de participación en el Estado los movimientos sociales y la ciudadanía iban a concurrir masivamente a ocuparlos. En Uruguay existe un tejido social sectorial (sindicatos) y territorial a partir del movimiento de cooperativas de vivienda, pero no se presentan organizaciones o movimientos socio-territoriales de la magnitud de los que existen en otros países.
En un primer diseño se pensaba que debería existir un delegado (nombrado por el intendente) y una asamblea deliberante. Se planteaba una idea de democracia participativa o directa, sin demasiada conciencia de lo que implicaba saltearse el sistema de partidos a nivel territorial. Este modelo era propugnado por los “radicales” de la coalición con una visión de democracia participativa y movimentista más dura. El segundo modelo implicaba como polo institucional las juntas locales, como polo social, los concejos vecinales (CV) y como polo institucional, el aparato administrativo del CCZ. Las juntas locales no podían ser electas porque la ley y la Constitución no lo permitían. Este modelo, en el que supuestamente participan partidos y organizaciones sociales, era defendido por los sectores moderados de la coalición, que no tienen fuerza en el tejido asociativo territorial, pero sí en lo político-partidario y parlamentario a nivel departamental. Por incorporar a los partidos y por el sistema de votación de los concejales vecinales -como veremos-, este modelo se acerca más a una democracia representativa.
El intendente, dado su estilo de liderazgo en ese momento, coincidió con el modelo radical y sacó un decreto departamental en este sentido. La oposición lo impugnó como inconstitucional, y se falló a favor. Así, en 1993 se creó una Comisión Mixta (conformada por ediles de diferentes partidos), que resolvió crear el sistema de tres polos, con juntas locales designadas por el intendente -en proporción a la representación en la Junta Departamental- y con carácter ejecutivo, mientras que los CV tenían carácter consultivo, por un nuevo decreto de descentralización.
El sistema de votación en los CV comienza con la presentación de candidatos por organizaciones sociales, instituciones u otros colectivos. Pero la elección es en todo el territorio del CCZ y las elecciones son por voto secreto y universal. Esto hace que los concejales pierdan el vínculo con sus organizaciones de origen, ya que representan a todo el electorado del CCZ. Diferente sería si fuesen delegados de las organizaciones con mandato, como lo son en el Presupuesto Participativo de Porto Alegre, ya que deberían rendir cuenta a sus organizaciones. Así, el sistema de elección de los concejales es típico de las democracias representativas. Al principio hay un alto grado de correlación entre los CCZ con mayor votación a la izquierda y los niveles de participación en las elecciones de concejales. Pero luego, con la intención de captar redes informales territoriales, el gobierno de Montevideo habilita a presentar candidatos a concejales con diez firmas de vecinos (20 después). Con esto se dio entrada a representantes de la oposición, fundamentalmente del Partido Nacional, que venía trabajando a nivel territorial. Así se pluralizó desde el punto de vista político-partidario la participación en los CV, pero se partidizó más todavía su composición. La cultura política partidocéntrica, la preponderancia de la democracia representativa y la falta de tejido socio-territorial de base (capital social) explica este fenómeno.
En todo caso, al darles electividad a los CV se ensayan mecanismos de participación ciudadana y se intenta crear una gobernanza política muy interesante e innovadora. Sin embargo, por el mismo diseño institucional y el contexto (cultura política e injerencia del sistema de partidos) esto no se logra. La búsqueda de una gobernabilidad -como equilibrio del sistema político- a nivel local no permitió crear algo parecido a una democracia participativa.
La descentralización fue una reforma del Estado, por las reformas que fueron ocurriendo dentro de la estructura de la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM) y por las relaciones que se establecían con la sociedad por medio de los CCZ y los CV, por un lado, y las estructuras y la relación del Presupuesto Participativo (PP), por otro. Las instancias de participación son múltiples: en la elección de los CV, en las reuniones abiertas del CV, en las asambleas, en comisiones temáticas (tercera edad, mujer, salud, etcétera), en los Planes Estratégicos Zonales -que aportan al Plan Estratégico de Montevideo- y los Foros Ciudadanos, más allá de los convenios de cogestión con ONG, sobre todo en políticas sociales. Así, podemos decir que la calidad de la participación es alta, pero, cuantitativamente, no tiene mucho impacto.
En principio, entonces, podemos decir que la descentralización y el PP de Montevideo sigue un paradigma democratizante, por su proyecto político-estratégico con fines redistributivos, por diseñar espacios de participación o redes de enraizamiento del gobierno en la sociedad. La participación ciudadana es un objetivo central del gobierno frenteamplista, que procura crear una nueva gobernanza por medio de la descentralización (elección de los CV y de propuestas en el PP), pero incorpora al mismo tiempo muchas más instancias de participación por medio de los Foros Ciudadanos y en la selección de propuestas y control sobre la ejecución de los proyectos aprobados en el PP.
En un inicio, la descentralización y, por tanto, la influencia en las iniciativas, la consulta y el control en los balances presupuestales y los compromisos de gestión se definía en órganos sumamente izquierdizados. Los militantes del FA eran militantes territoriales político-partidarios, no sociales, por lo cual imprimían una lógica diferente a la que se puede esperar de los CV -como órganos de representación socio-territorial-. Luego, la IMM, con la intención de captar redes socio-territoriales, resolvió dar participación a candidatos a vecinos apoyados por diez firmas -luego 20-. Con esto se logró -en una sociedad partidocéntrica como la nuestra- que accedieran a los CV líderes territoriales de los partidos tradicionales, creando lazos clientelares con la ciudadanía. En este sentido, la vinculación gobierno-vecino, que depende de cada CV, se ha deteriorado.
Una característica del proceso de participación montevideana que no podemos dejar de mencionar es que los actores sociales no sólo participan en el presupuesto y en las políticas descentralizadas, sino también en el diseño institucional del sistema, en definir su forma de funcionamiento, mediante la correglamentación, y en la planificación territorial. Esto en los Foros Ciudadanos, pero también en los Planes Estratégicos Zonales, lo que vincula la descentralización con la participación y la planificación.
Otras de las particularidades de la descentralización y, por tanto, del PP de Montevideo es que los concejales propuestos por una organización pueden desvincularse de esta: no tienen por qué seguir actuando según sus criterios, ya que son electos por toda la población de la zona y se deben a ella, no a la organización. Esto hace que los CV sean órganos de representación social -típico de democracias participativas-, pero en la que los mecanismos de elección se parecen a los de los representantes partidarios -típico de democracias representativas-. Este híbrido se fundamenta en el peso de la cultura política partidocéntrica uruguaya y es una de sus debilidades cuando se las compara con otras experiencias, lo que provoca no pocas fricciones con los miembros de las JL.
Hay una doble práctica en la izquierda uruguaya con respecto a estos mecanismos participativos: por un lado, desde el gobierno se busca la participación ciudadana y, por otro, la estructura del FA a nivel territorial -y por mandato de los mismos partidos de la coalición gobernante- intenta cooptar los órganos socioinstitucionales del sistema descentralizado (los CV).
También hay que señalar que hubo un proceso de reforma del Estado, con un proyecto político estratégico de búsqueda de distribución de la riqueza y -más allá de las limitaciones- de creación de ciudadanía. No es menor que sean los sectores de mayores necesidades básicas insatisfechas los que más participan en las elecciones de los CV y en el PP. De todos modos, persiste el problema de que la participación en las elecciones de los CV y en el PP es relativamente baja respecto de la cantidad de ciudadanos habilitados para votar. Se da una participación intensa, en múltiples instancias, con articulaciones con varios actores, pero involucra a una parte minoritaria de los actores sociales.
Alicia Veneziano Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.