Por estos días, se discute intensamente la propuesta de ajuste fiscal del gobierno. Esta incluye, entre otras cosas, aumentos en las tasas del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF), particularmente a los altos ingresos laborales. En este sentido, resulta recurrente la afirmación de que la tributación progresiva sobre los ingresos daña la eficiencia económica y el crecimiento potencial de la economía.
No se trata de una cuestión menor: si en aras de alcanzar una distribución de ingresos más igualitaria el sistema impositivo lesiona los incentivos al esfuerzo productivo, en particular de aquellos individuos con mayores ingresos, (quizá) los más talentosos, se arriesgan a esgrimir algunos, se podría obtener un resultado peor para todos en términos de bienestar. La torta podrá estar mejor repartida, pero las porciones que nos tocan serán más pequeñas, incluso las de aquellos que están en peor situación. Es más, si incrementar las tasas de impuestos a quienes se encuentran en las franjas más altas desincentiva la actividad económica, esto podría reducir la recaudación potencial del gobierno. Se trata de la clásica tensión entre equidad y eficiencia, cuestión clave en el problema de diseño óptimo de impuestos a los ingresos.
La teoría económica puede ser clara en predecir en qué sentido los impuestos afectan la eficiencia. Sin embargo, lo es mucho menos a la hora de determinar la magnitud de dicho efecto. Al final del día, qué tanto y cómo los individuos responden a los cambios en los impuestos, y cuál es la magnitud de la potencial pérdida de eficiencia para la economía, termina siendo una cuestión empírica.
Hay distintas formas de contrastar el argumento en la realidad. Una primera aproximación es analizar si en un período de varias décadas los países que siguieron la recomendación de reducir las tasas impositivas experimentaron también mayores tasas de crecimiento económico. Los resultados de este ejercicio indican que no existe una clara correlación entre rebajas impositivas y crecimiento. Los recortes impositivos se asociaron con mayor desigualdad en muchos países, pero no se tradujeron en mejoras evidentes del bienestar promedio de la población.
Otra, mucho más directa, es analizar cómo responden las personas frente a cambios impositivos. En este sentido, los estudios internacionales más recientes se enfocan en determinar lo que los economistas llaman elasticidad del ingreso total reportado. Simplemente, se trata de ver cómo cambia el ingreso total que las personas declaran al fisco frente a modificaciones en las tasas u otros parámetros del sistema tributario. También en este caso los estudios sugieren que las supuestas distorsiones tienen una relevancia acotada. Si bien las personas responden en el sentido esperado, la magnitud económica de dicha respuesta no es del orden que a priori podría esperarse, dados los incentivos que los (cambios en los) esquemas impositivos muchas veces generan. También se ha documentado que una parte importante de los efectos de comportamiento observados en estos grupos se explica por las prácticas de elusión tributaria. Es que las reacciones frente a los cambios impositivos no se agotan en la posibilidad de que una persona pueda decidir trabajar o no, o hacerlo más o menos horas. Algunos contribuyentes son bastante más sofisticados e ingeniosos a la hora de minimizar la carga tributaria que enfrentan. Por ejemplo, ocultando ingresos, alterando la composición de sus ingresos hacia aquellas fuentes y actividades con tratamiento fiscal más favorable o aprovechando los flancos que deja abiertos el sistema de deducciones.
¿Cuáles son entonces las implicancias de política de estas investigaciones para Uruguay? ¿Cuál sería la tasa óptima que nuestro IRPF debería aplicar al grupo de más altos ingresos? Un dato crucial para responder esta pregunta, del que no se dispone aún, es la elasticidad del ingreso reportado. Pero vale la pena hacer el siguiente ejercicio. Se puede asumir que los uruguayos no son particularmente raros y responden a los impuestos de forma similar a las personas en otros países. Por ejemplo, se podría considerar una elasticidad de 0,25, valor que se encuentra en el rango medio de estimaciones a nivel internacional. Esto es lo mismo que decir que, frente a un incremento impositivo de 1%, los individuos reducen su ingreso reportado en 0,25%. En base a esta elasticidad, la tasa impositiva óptima para el grupo de más altos ingresos en Uruguay debería aproximarse a 68%. Esto supone que tanto la actual tasa máxima para los ingresos laborales (30%) como la proyectada (36%) son sustancialmente menores a la que sería óptimo cobrar. Cuanto más intensa sea la respuesta de las personas al cambio impositivo, menor será la tasa óptima que el gobierno podrá aplicar. Lo interesante es que la tasa de 36% propuesta por el gobierno sería óptima si la respuesta de los contribuyentes fuera extremadamente grande, cercana a 1. Por supuesto, un ejercicio simplificado como este debería utilizarse para concluir que Uruguay debe llevar su tasa impositiva máxima a ese nivel. Muchas otras consideraciones deben entrar en juego. Sin embargo, permite calibrar mejor lo que se está debatiendo. Quienes aseguran que incrementar los impuestos a los sectores de ingresos elevados es tan ineficiente como “juntar agua en un colador” están, implícitamente, asumiendo elasticidades de respuesta implausiblemente altas.
Asimismo, es probable que una parte de las respuestas de los individuos a los cambios de impuestos ocurra también por la vía de la evasión y la elusión tributaria. En este caso, la mejor opción política sería, antes que nada, cerrar las filtraciones al IRPF, cortando las oportunidades de planificación tributaria que brinda el sistema. En este sentido, poca atención ha recibido el lado oscuro de sistemas duales como el uruguayo, que gravan de forma diferente al trabajo y al capital. Este tipo de esquemas tiene algunos méritos indudables en contextos de alta movilidad de capitales. Sin embargo, genera mayores oportunidades de alterar la composición de los ingresos en función del tratamiento impositivo diferencial de las distintas fuentes (en general, más favorable al capital). Además de implicancias en términos de equidad, aquí también hay potenciales costos de eficiencia que deberían evaluarse.
Calibrar adecuadamente la magnitud de las supuestas pérdidas de eficiencia asociadas a la tributación es necesario. Pero queda claro que basar exclusivamente estos debates en una versión simple de la teoría nos condena a pisar un terreno peligrosamente especulativo, en general curiosamente sesgado a limitar el uso de los impuestos con fines redistributivos. Es que no se debería perder de vista la otra cara de la moneda: Uruguay presenta desafíos enormes en términos de reducción de la desigualdad. En todos los países de altos ingresos donde se avanzó más en este objetivo, el sistema tributario ha realizado (y continúa haciéndolo) una contribución muy significativa. Cuidar la gallina puede ser importante. No dejarla engordar demasiado, también.
Una versión previa de esta columna fue publicada en el blog Razones y personas.