La historia constitucional uruguaya es más simple de lo que habitualmente se cree. Pese a que el país invirtió mucho tiempo en discutir y reformar sus constituciones, un núcleo duro de preceptos y disposiciones ha permanecido inalterado. Ese “edicto perpetuo”, al decir del jurista Justino Jiménez de Aréchaga (1910-1983), incluye la filosofía y organización republicana y democrática del país, la igualdad de los ciudadanos ante la ley, la libertad de cultos y la separación de la iglesia del Estado, los derechos individuales y sociales, la división de poderes, los organismos de contralor y justicia electoral, y, particularmente, la prevalencia de un pluripartidismo coparticipativo.
El diseño y rediseño de las instituciones de gobierno ha sido un proceso pautado por tres grandes reformas aprobadas en 1918, 1934 y 1966. Las otras reformas, de 1942, 1952 y 1996, han sido enmiendas menores o modificaciones que obedecían a la influencia de grupos interesados en adquirir ventajas políticas específicas. Los tres grandes puntos de inflexión en el proceso reformista permitieron democratizar el régimen político, configurar el diseño institucional y abandonar de una vez y para siempre el prospecto de organización colegiada del Poder Ejecutivo. He aquí una síntesis de esos saltos de calidad institucional que el país dio a lo largo del tiempo.
1- El presidencialismo puro escogido en 1830 fue corregido casi un siglo más tarde, cuando los partidos pactaron la primera reforma constitucional y la ciudadanía la ratificó en las urnas. Con la enmienda de 1918 se crearon tres conjuntos de reglas que favorecieron el ulterior desarrollo de la democracia: en primer lugar, el nuevo texto formuló garantías para la competencia política al consagrar el voto universal secreto, la elección directa de todos los cargos de gobierno y la representación proporcional para la elección de la Cámara de Representantes; en segundo lugar, se establecieron normas para favorecer la coparticipación en la dirección de los entes autónomos (nominación del Senado a propuesta del Poder Ejecutivo); en tercer lugar, se crearon disposiciones relativas al control parlamentario del Poder Ejecutivo, entre las que destacan el llamado a sala de ministros con el voto de un tercio de miembros de cualquiera de las cámaras y el pedido de informes por la sola voluntad de un legislador. La primera reforma trajo consigo la creación de un Poder Ejecutivo bicéfalo, compuesto por un presidente y un cuerpo colegiado de nueve miembros (Consejo Nacional de Administración). Ello fue el producto de un empate transitorio entre el colegialismo de José Batlle y Ordóñez y el presidencialismo declarado del Partido Nacional y el riverismo. Su puesta en práctica durante los años 20 evidenció una serie de dificultades vinculadas con la eficiencia, la división del poder entre partidos y el bloqueo mutuo. El golpe de Estado de 1933 estuvo motivado, entre otros factores, por la urgencia que una coalición mayoritaria de sectores de los partidos tradicionales tenía por eliminar este original diseño.
2- El segundo punto de inflexión es la reforma constitucional aprobada en 1934. Paradójicamente, la Convención Nacional Constituyente, elegida en circunstancias muy especiales (resultado del autogolpe del presidente Gabriel Terra), elaboró un texto constitucional que definiría el formato final de las principales instituciones de la democracia uruguaya. Además, aquella Constitución reconoció derechos económicos, sociales y culturales, y asumió una actitud activa del Estado respecto de la enseñanza, el trabajo, la vivienda, el derecho a huelga, la propiedad intelectual, la familia, la maternidad, etcétera. Este salto superlativo en derechos estuvo influido por la aparición de una serie de textos constitucionales de gran envergadura, como la Constitución de Querétaro (México), de 1917, y la Constitución de Weimar (Alemania), de 1919.
Asimismo, nuestra tercera Constitución formuló las características institucionales que terminarían adoptando los poderes del Estado. Diseñó un Poder Ejecutivo dúplex integrado por un presidente de la República y un Consejo de Ministros, estableció el tamaño de las cámaras (99 diputados y 30 senadores) y creó la Suprema Corte de Justicia. El texto también definió un régimen de gobierno departamental encabezado por un intendente y una Junta Departamental. Una ley orgánica votada un año más tarde completaría el diseño del segundo nivel de gobierno. Por otra parte, la nueva Carta creó los organismos de contralor (Tribunal de Cuentas y Tribunal de lo Contencioso Administrativo) e incluyó a la Corte Electoral, organismo encargado de impartir justicia electoral y organizar las elecciones que había sido creado por ley en 1924. A todo eso se sumó el establecimiento de mecanismos de democracia directa como el plebiscito y el referéndum, que serían abandonados en 1952 y retomados por la reforma de 1967. Estas innovaciones aumentan sin duda la contradicción entre un cuerpo constituyente electo como resultado de un proceso dictatorial y sus propuestas claramente democratizadoras. Por último, la Constitución de 1934 perfeccionó la relación entre los poderes al definir, por un lado, la responsabilidad política de los ministros ante el Parlamento (creando el voto de censura ministerial y estableciendo la posibilidad de caída del gobierno en caso extremo de conflicto de poderes) y fortalecer, por otro, al Poder Ejecutivo mediante la iniciativa exclusiva en la creación de empleo público y endeudamiento público, el derecho a iniciar legislación impositiva y la prohibición al Parlamento de aumentar los montos presupuestales del gobierno.
En 1942, la ciudadanía aprobó una nueva reforma constitucional que, desde el punto de vista institucional, no hizo otra cosa que corregir algunos defectos de la Constitución de 1934 (eliminó el senado coparticipativo o “del medio y medio” y la designación coparticipativa del Consejo de Ministros). En 1952, los seguidores de Batlle y Ordóñez, con la sorpresiva concurrencia de sus archirrivales herreristas, consiguieron aprobar su más cara ambición programática: organizar en forma colegiada al Poder Ejecutivo a los niveles nacional y departamental. Este texto constitucional sobrevivió durante 14 años, que coincidieron con una crisis económica y estructural sufrida por el país. Consejo Nacional de Gobierno y crisis quedaron emparentados para siempre.
3- El tercer punto de inflexión se produjo con la reforma de 1967, claramente originada por los efectos de crisis antedicha. La nueva Carta supuso el abandono definitivo del colegiado y el regreso a la presidencia unipersonal. El rumbo de la enmienda estuvo pautado por la idea de fortalecer al Poder Ejecutivo en virtud de la evidente debilidad mostrada durante el período colegiado. Por esa razón, retornó al Poder Ejecutivo dúplex de 1942 y otorgó a ese poder la iniciativa legislativa exclusiva en la creación de impuestos y en políticas de jubilaciones y pensiones. También creó un conjunto de agencias que favorecerían la eficiencia del gobierno: la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Banco Central y la Oficina Nacional de Servicio Civil. Los primeros años de vigencia de la Constitución de 1967 coincidieron con la crisis de la democracia uruguaya, por lo que algunos analistas no dudaron en atribuirle responsabilidad en el fatal desenlace de junio de 1973. Alentó esos juicios la simple asociación entre fortalecimiento institucional del Ejecutivo y desbordes autoritarios del presidente Jorge Pacheco Areco. El intento de la dictadura por aprobar en 1980 una nueva Constitución, que habría consagrado un régimen semidemocrático tutelado por los militares, mejoró la percepción de los actores políticos y de la ciudadanía acerca de las bondades de la Constitución de 1967. El retorno a la democracia, en 1985, confirmó que, aun con sus posibles defectos, aquel texto constitucional podía ser útil para ordenar el juego político y garantizar la tan ansiada consolidación democrática.
De todos modos, en 1996 volvió a aprobarse una enmienda, que alcanzó principalmente al sistema electoral. Modificó la forma de elección del presidente, pasando de la clásica mayoría simple utilizada desde 1922 al requisito de mayoría absoluta, con posibilidad de dos vueltas. Ello obligó a crear las elecciones internas o primarias de los partidos, con el fin de seleccionar un solo candidato presidencial por cada uno de ellos. Además, la enmienda prohibió la acumulación de votos por sublema en la elección de diputados, lo cual fortaleció la posición de la cúpula de las fracciones respecto de las carreras políticas de sus integrantes en el nivel departamental. Finalmente, fueron separadas en el tiempo las elecciones nacionales y departamentales, con el fin de favorecer el desarrollo de agendas políticas locales.
Durante mucho tiempo se discutió acerca de la verdadera intención de esta reforma sin alcanzarse grandes conclusiones (muchos piensan que buscó obstaculizar el acceso al gobierno del Frente Amplio). Hoy sabemos que ha tenido un impacto principal sobre la fisonomía de los partidos, pues los transformó en estructuras un poco más verticalizadas y con mayores niveles de cohesión y disciplina parlamentaria. Hay quienes consideran que estos cambios han sido positivos, aunque otros piensan exactamente lo contrario. Por ejemplo, en los partidos tradicionales se observa, tras la reforma de 1997, una clara fractura de su estructura interna al momento de participar en un largo proceso electoral. Las organizaciones locales trabajan intensamente para las elecciones internas y departamentales (separadas por un período de 11 meses), pero cumplen un papel secundario o casi marginal durante la primera y segunda vuelta para la elección presidencial (situadas en medio de las dos mencionadas antes). De un modo u otro, la reforma de 1997 aportó poco a la configuración institucional de la democracia uruguaya. Únicamente produjo cambios de dudoso sentido en una parte de las reglas que ordenan la competencia inter e intrapartidaria.
4- Una mirada de larga duración sobre el proceso constitucional uruguayo indica que el actual diseño institucional fue elaborado por etapas. La Constitución de 1830 fracasó como prospecto político, pero las sucesivas reformas fueron capaces de enmendar drásticamente el rumbo. La de 1918 generó las condiciones para la democratización del régimen, la de 1934 diseñó las características generales de las instituciones de gobierno y la de 1967 cerró el largo proceso de discusión sobre la organización del Poder Ejecutivo. La Constitución de 1830 creó un Ejecutivo presidencialista; la de 1918 estableció uno bicéfalo; más tarde, la de 1934/1942 dio paso a un Ejecutivo dúplex; la de 1952, a un Ejecutivo colegiado; y, finalmente, la de 1967 marcó un retorno al modelo de 1942, pero con poderes reforzados. Aun así, el Ejecutivo actual, configurado en 1967, sigue siendo un modelo con poderes institucionales limitados, sobre todo si se lo compara con sus poderosos pares de la región.
En estos días comienza a discutirse dentro de algunos partidos la posibilidad de enmendar una vez más la Constitución. Algunas propuestas han adquirido trascendencia pública y otras se analizan con prudencia en comisiones reservadas. Al momento de emitir una opinión sobre estas iniciativas, es recomendable tener presente, como una suerte de foco analítico, si ellas modifican el “edicto perpetuo” del sistema político, si tienen algo que agregar a la configuración del diseño institucional democrático, o si simplemente están orientadas a afectar la competencia entre los partidos. Sólo así podremos determinar su relevancia y necesidad.