Desde la década de 1990 se han implementado en toda América Latina programas de transferencias monetarias, con el objetivo de disminuir los altos niveles de pobreza. En Uruguay, si bien reglamentados por ley desde la década de 1940, se hicieron presentes en 1999 y operaron un cambio notorio en las condiciones a partir de 2005, cuando se implementaron con carácter transitorio el Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social y la Tarjeta Alimentaria (TA).
En 2007 estos programas fueron sustituidos por el Plan de Equidad, que comprende hasta hoy las Asignaciones Familiares (Afam) para hogares con menores a cargo y la Tarjeta Uruguay Social, que significa un monto a gastar en una canasta más amplia que la comprendida por la TA.
Los programas no son contributivos, aunque exigen a los beneficiarios que cumplan ciertas condiciones: las embarazadas y los niños menores de cuatro años deberán presentarse a controles médicos, y a partir de esa edad se suma como requisito la asistencia de los niños a centros educativos. En todos los casos, el ingreso percibido por los hogares elegibles debe ser menor a un umbral máximo que no es de público conocimiento, para evitar que los potenciales beneficiarios manipulen sus declaraciones de ingresos en función de esa cifra. Si el ingreso percibido supera el umbral, se les quita automáticamente la prestación.
Expandir el umbral
Un primer estudio abordó ayer la relación entre las transferencias monetarias y los desincentivos a incorporarse al mercado de trabajo. El investigador del Instituto de Economía Marcelo Bérgolo consideró importante abordar este tema, ya que “60% de los beneficiarios de las Afam en 2013 no tenían cobertura de seguridad social”, y esta exclusión del mercado de trabajo “contrarresta los efectos deseados del programa en primera instancia”.
Bérgolo mencionó como un hecho que “los programas de transferencias reducen el empleo formal de los elegibles” y aseguró que por cada punto porcentual que aumenta la participación en las Afam, “se reduce el empleo formal en 1,7%”. Esta relación, sin embargo, no implica que los beneficiarios dejen de trabajar, sino que en algunos casos se trata de una movilidad del mercado formal al informal, a efectos de que el Banco de Previsión Social (BPS) no pueda corroborar si el hogar pasó el umbral y quedó fuera del programa de transferencias.
Un ejemplo presentado mostraba el caso de una mujer jefa de un hogar monoparental con dos hijos a cargo, quien luego de pasar un umbral establecido en 5.700 pesos perdía el 12% de su ingreso disponible. Como una alternativa para mejorar el diseño de la transferencia, el economista propuso un cambio en la condición de ingresos que elimina a los beneficiaros del programa, un problema intrínseco de este tipo de políticas y no de Uruguay en particular.
La primera propuesta incluye reducir los desincentivos al empleo formal que genera el esquema, mediante una tasa progresiva que decrece a medida que el beneficiario pasa el umbral. A modo de ejemplo, dijo que esta es la solución que han tomado muchos países desarrollados en los que la tasa se ubica entre 50% y 70%.
La segunda consiste en explicitar los incentivos al empleo formal, subsidiando cada peso que el trabajador recibe. En Estados Unidos rige un esquema de este tipo, con una tasa de 34%; es decir, por cada dólar que gana el trabajador, se le subsidian 34 centavos.
Según Bérgolo, estas reformas -“sólo dos de las muchas que existen”- “mejorarían la cobertura de la seguridad social, en vez de perjudicarla, como hacen hoy las Afam”. También consideró que el gasto social que implicarían se recuperaría por los ingresos que percibiría el BPS.
Invitado a comentar los estudios presentados, el decano de la FCEA, Rodrigo Arim, acerca del planteo de Bérgolo consideró que habría que eliminar el umbral: “Si bien [los beneficiarios] no conocen el monto, el tema es que ellos saben que hay cierto umbral, y eso genera un cambio de conducta que afecta los resultados del programa”, señaló. También criticó la noción de egreso que contiene el programa: “Esto no es una escuela. No es un programa de ese tipo. Estamos hablando de hogares con niveles relativos de acumulación humanos y activos bajos”.
Normativa e instrumental
Victoria González, integrante del Departamento de Análisis y Estudios Sociales de la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo del Ministerio de Desarrollo Social, presentó un análisis sobre determinadas modificaciones “que deberían generarse” en las prestaciones sociales, a efectos de mejorar los niveles de protección social y universalizar niveles de bienestar mínimos para toda la población.
Al analizar distintos escenarios -la eliminación de la contraprestación referida a la asistencia a centros educativos; el aumento de la transferencia de los hogares con niños de hasta tres años de edad, en busca de fortalecer el desarrollo de la primera infancia; la inclusión de las personas de entre 18 y 21 años de edad en el programa, así como a hogares sin menores a cargo-, concluyó que si bien el impacto en la reducción de la pobreza no sería de una cuantía importante, sí se pondría mayor énfasis en el objetivo del programa.
También se analizó un tercer programa, el de las Afam contributivas, cuya diferencia con el Plan de Equidad es que no existe un criterio de elegibilidad, más allá de que se mantiene un tope de ingreso, aunque distinto. El escenario, en este caso, comprende la unificación de los montos con las Afam del Plan de Equidad, lo que disminuiría 0,12% la incidencia de la pobreza en las personas.
Teniendo en cuenta la escasa incidencia diferencial que tendría cada uno de los escenarios presentados en la disminución de la pobreza, González opinó que “cobran mayor relevancia las justificaciones normativas de cada uno de ellos” respecto de lo que se les debería exigir a estas transferencias. La economista sostuvo que estas condicionalidades evidencian “una contradicción que se traslada a la efectividad de los programas en el logro de sus objetivos, lo que tiene como efecto que estos empeoren, por ejemplo, en la focalización en términos de ingreso”; sugirió como alternativa “unificar los diseños de las transferencias”.
Arim se manifestó de acuerdo con esta unificación. “No creo que sea bueno tener varios tipos de instrumentos. Es mucho más eficiente transferir recursos por medio de instrumentos electrónicos”, dijo. También llamó la atención sobre la “falta de discusión” en ámbitos gubernamentales respecto de este tipo de programas, hecho que consensuó “una opinión pública más cerca de la crónica roja que de otra cosa”.