Pese al espectáculo de los grandes medios, que presentan a la migración como responsable de problemas económicos, políticos y sociales que afectan el desarrollo de la sociedad, es notorio que ni la movilidad humana ni el asilo por motivos de supervivencia son algo nuevo. Actualmente, la complejidad del escenario mundial provocó un aumento del flujo migratorio. Además de las catástrofes ambientales, las divergencias políticas, las guerras civiles, el efecto de la globalización y la crisis del sistema capitalista son sus principales causas. La movilidad humana, por lo tanto, no es, para algunas naciones, sólo el flujo de individuos entre fronteras, sino, además, un flujo de mano de obra. Y ese aspecto guía las políticas migratorias adoptadas por los gobiernos.
El ascenso del protagonismo de Brasil en el escenario internacional en los últimos años puso a la política migratoria del país en jaque. La incoherencia del Estatuto del Extranjero (Ley No 6.815) con las necesidades en el escenario actual y con la propia Constitución Federal de 1988 llevó a la elaboración de un proyecto (PL 2516/2015) que busca ampliar y asegurar derechos a los migrantes, con el objetivo principal de sustituir el Estatuto.
El Estatuto es la ley de migración vigente en Brasil. Fue articulada durante la dictadura cívico-militar (1964-1985). Promulgada en 1980, momento en que Brasil caminaba hacia una lenta y gradual democratización, es el resultado de años de represión vividos durante la dictadura. Está repleta de artículos que caracterizan el estado de excepción y la institución de la anormalidad con la justificación de mantener el orden.(1) En ese contexto de dictadura en que las instituciones democráticas estaban comprometidas, la persecución y la vulnerabilidad de los ciudadanos se intensificaron, mientras crecía la preocupación del Estado por la soberanía nacional y económica.
La cuestión de la soberanía nacional es lo que hace a los Estados responsables de las instituciones reguladoras de la movilidad humana y la entrada de inmigrantes a su territorio. La visión cultural como acción, práctica social y política(2) acaba limitando la actuación del Estado en la aplicación de los derechos humanos universales.
La suspensión de derechos y la confrontación de los derechos humanos universales con la identidad nacional culminan en la vulnerabilidad de los extranjeros, cuestión que se expresa en algunos artículos del Estatuto, como el No 107, que criminaliza la participación del extranjero en actividades de naturaleza política. Además de consolidar la vulnerabilidad de los inmigrantes, artículos como este terminan oponiéndose a la propia Constitución Federal de 1988, que establece, en su artículo No 5: “Todos son iguales ante la ley, sin distinción de ningún tipo, lo que garantiza a los brasileños y a los extranjeros residentes en el país la inviolabilidad del derecho a la vida, la libertad, la igualdad, la seguridad y la propiedad”.
Cuando los derechos humanos se suprimen en favor del orden y la soberanía nacional del Estado, como durante el Estado de excepción en la dictadura cívico-militar en Brasil, un ser cuya identidad nacional está en suspenso se vuelve, para el Estado, un ser jurídicamente innombrable e inclasificable.(3)
La incompatibilidad entre el Estatuto y la propia Constitución deja márgenes a diferentes interpretaciones a las instituciones públicas y también a la propia sociedad civil, lo que puede culminar en manifestaciones de odio contra los inmigrantes. La visión de que el Estado no siempre cumple las determinaciones expresadas en el Estatuto es ilusoria, como en el caso de una migrante italiana residente en Brasil desde hace ocho años y profesora en la Facultad de Derecho de la Universidad Federal de Minas Gerais. A partir de una denuncia anónima, la Policía Federal abrió una investigación el 3 de marzo de 2016. La profesora fue denunciada por participar en “actividades partidarias y sindicales” y citada a declarar. El abogado del caso explicó al diario Nexo que las disposiciones que prohíben al extranjero el derecho a participar en manifestaciones se enfrentan no sólo a las disposiciones constitucionales, sino también a tratados internacionales, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Pacto de San José de Costa Rica.(4) Este año, otra situación práctica de vulnerabilidad ante la condición de inmigrante ocurrió durante las manifestaciones contra el proceso de impeachment de la presidenta electa Dilma Rousseff, que culminó con el golpe político. En abril, la Federación Nacional de los Policías Federales (Fenapef, por sus siglas en portugués) emitió una “alerta” a la comunidad extranjera en Brasil, ante las noticias de que extranjeros provenientes de Venezuela, Perú, Argentina y Paraguay se habían manifestado contra el impeachment de Rousseff. La alerta se basaba en las disposiciones del artículo 107 del Estatuto (los extranjeros no podrán ejercer actividad de naturaleza política, ni participar en marchas o reuniones de cualquier naturaleza en Brasil), que establece que el infractor será encarcelado entre uno y tres años y expulsado del país. Se dejó así en evidencia el factor de protección a la soberanía nacional invocado por la agencia de la Policía Federal.(5)
La vulnerabilidad a que son expuestos los inmigrantes en Brasil se debe principalmente a la falta de una ley que contemple su participación social y política y a la imposibilidad de que se manifiesten por sus derechos, que son derechos garantizados en la Constitución. Con el fin de deshacerse de las leyes autoritarias del período de la dictadura, el proyecto de ley 2.516/15 adoptó un nuevo proceso de formulación de la ley, elaborado a partir del diálogo con las organizaciones que trabajan a favor de los derechos de migración. La ley fue aprobada en la Cámara de Diputados el 6 de diciembre. El texto -de cuya primera versión fue autor el diputado Aloysio Nunes- llegó al plenario luego de sufrir algunos cambios, con el objetivo de aumentar el prisma de los derechos humanos mediante el establecimiento de una nueva legislación para la migración en el país. El proyecto pretende facilitar el proceso de emisión de visas en el país y ser menos burocrático. Agiliza la entrada del inmigrante y establece la posibilidad de conceder la visa humanitaria a personas de cualquier país que esté pasando por inestabilidad institucional, conflictos armados, desastres climáticos, graves violaciones de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario.(6) También tiene por objeto garantizar los derechos establecidos en la Constitución, facilitando el acceso a los servicios públicos, el mercado de trabajo formal y la participación en actividades políticas, como en sindicatos, asociaciones y organizaciones. Otro aspecto importante es que busca poner fin al encarcelamiento por estadía ilegal en el país, dando un plazo para la regularización. Además, garantiza que el migrante no puede ser expulsado ni deportado si existen motivos en el país de origen que ponen su vida e integridad personal en riesgo, y otorga el derecho a la defensa, lo que garantiza el acceso a la Justicia brasileña.(7)
La aplicación de estos artículos presentes en la nueva ley evitaría un episodio dramático y degradante como el ocurrido en la frontera de Roraima con Venezuela a fines de noviembre, cuando la Policía Federal detuvo a alrededor de 450 venezolanos, de los cuales 180 eran niños, con el fin de deportarlos por estar indocumentados. La mayoría había migrado debido a la crisis venezolana; trabajaron en el comercio de artesanías y pidieron donaciones en el semáforo de Boa Vista. El Tribunal Federal suspendió la acción y reconoció que la deportación masiva iría en contra del derecho de defensa legal de la persona. La Policía Federal, por su parte, se justificó diciendo que actuó bajo los términos de la ley del Estatuto. La falta de entendimiento entre las instituciones demuestra una vez más la urgencia de una legislación acorde con la Constitución.
La propuesta también pretende desburocratizar el desplazamiento de “residentes fronterizos” -que trabajan en Brasil, pero conservan residencia en el país vecino- y proteger al apátrida -individuo que no es titular de ninguna nacionalidad-, de acuerdo con pactos internacionales. La ley todavía debe conceder amnistía en forma de residencia permanente a los inmigrantes, independientemente de la trayectoria migratoria anterior, que hayan ingresado en Brasil hasta el 6 de julio de 2016, para lo que pueden declarar interés hasta un año después de la vigencia de la ley.(8)
El voto, un derecho básico en los estados democráticos, garante de visibilidad y efectividad de la ciudadanía para quien vive en sociedad, todavía es un problema a enfrentar del que depende la aprobación de una enmienda en la Constitución Federal. La Constitución Federal de 1988 no concede a los extranjeros el derecho a votar, lo que diferencia a Brasil de algunos países vecinos que ya reconocen el derecho al voto a los migrantes.
El relator del nuevo proyecto de ley de inmigración, el diputado Orlando Silva, elogió el histórico trabajo de la comisión junto con la sociedad civil, asumió su significativo valor en el actual escenario de crisis humanitaria y defendió el urgente reconocimiento de igualdad ciudadana entre migrantes y brasileños.
Sin embargo, es necesario destacar las similitudes entre el Estatuto y la nueva ley. El Estatuto se redactó y ratificó en un escenario de inestabilidad política por años de una dictadura cívico-militar que debilitó las instituciones sociales e implementó leyes autoritarias que iban más allá de los límites de los derechos humanos. En momentos de estado de excepción, cuando imperaba la nulidad de derecho de las instituciones democráticas en favor de intereses políticos, económicos e internacionales; algo que se mantuvo durante los 21 años de dictadura en Brasil y que muestra coincidencias con el momento en que consolidó el golpe sufrido este año. La inestabilidad de las instituciones políticas y democráticas amenaza cualquier cambio en la legislación; el vacío de la ley permite que la acción del gobierno no tenga legitimidad legal.(9) Tal es el caso de la separación del cargo de la presidenta elegida democráticamente Dilma Rousseff. Por otra parte, la influencia externa de los países hegemónicos es infalible en tiempos de inestabilidad institucional. También el escenario mundial de violencia legitimada a partir de la suspensión de los derechos fundamentales de las personas en pos de la seguridad nacional permite al Estado acciones políticas que ponen en peligro el mantenimiento de los derechos humanos. Y esto es aceptado por gobiernos hegemónicos, como el de Estados Unidos.
Así, a pesar de que la nueva ley en Brasil quiera acercarse a la universalización de los derechos humanos, poniendo fin a la criminalización y a la discriminación de los migrantes, no se aparta totalmente del tema de la seguridad nacional, que es el punto central del Estatuto de 1980. Con esto, la falta de una autoridad migratoria civil y la designación de las actividades administrativas y de control de entrada de inmigrantes a la Policía Federal terminan mostrándose como fracasos en esta nueva ley. La presencia de un órgano de seguridad no desvincula el tema de la soberanía y la seguridad nacional de la condición natural de la migración humana. Por lo tanto, permite crear márgenes de actuación arbitraria respecto de los inmigrantes que cruzan las fronteras del país, y se corre el riesgo de que se produzcan situaciones de excepción en el tratamiento de estos, en favor de la seguridad nacional, tales como centros de detención que mantienen la penalización de la inmigración y permiten la propagación de la xenofobia.
Después de años de movilizaciones en las calles y ahora en las redes sociales, el nuevo proyecto de ley fue aprobado por los diputados. Después de pasar por un comité especial de la Cámara de Diputados, la nueva ley debe ser votada por el Senado y recibir luego sanción presidencial. Si pensamos la nueva ley en el paradigma de seguridad nacional y el escenario de inestabilidad institucional actual en Brasil, debemos estar atentos a las acciones del actual gobierno ilegítimo, que está tomando decisiones extremadamente retrógradas en materia de derechos de salud, educación y trabajo. Es necesaria una fuerte articulación e integración de los movimientos sociales, promover espacios de encuentros, reflexión entre organizaciones y la sociedad civil, esenciales para acercar a la sociedad, y poner fin al discurso de xenofobia que difunden los grandes medios de comunicación.
La necesidad de una nueva ley de migración en Brasil es clara, real y muy urgente. Una sintonía entre las leyes de inmigración y la Constitución Federal es extremadamente relevante en momentos de aumento de la migración global. En un país como Brasil, que enmascara las relaciones de racismo, machismo y homofobia, también se enmascara la xenofobia, escondida detrás de discursos promovidos por países hegemónicos que priorizan la seguridad nacional y económica. La nueva ley debe ser considerada el comienzo de la despenalización y la libertad del derecho a migrar, debe dar voz, liderazgo, oportunidades y derechos a quienes son parte de la diversidad de un país formado por migrantes.
Paulo Illes Coordinador ejecutivo de la Red Espacio Sin Fronteras; Bruna Peneluppi Mello, profesora y graduada en Historia por la Universidad Estadual Paulista.
(1). Agamben, Giorgio. Estado de Exceção. Trad. Iraci D Poleti. 2.a ed. São Paulo: Boitempo, 2004. (2). Hall, Stuart. Diáspora: Identidades e Mediações Culturais. Liv Sovik (org); trad. Adelaine la Guardia Resende. Belo Horizonte: Editora UFMG. (3). Agamben, Giorgio. Op. cit. (4). Charleux, João P. “O que diz a lei sobre o direito de estrangeiros se manifestarem politicamente no Brasil”. NEXO. 17 de mayo de 2016. (5). Nota: Federação Nacional dos Policiais Federais, disponible en: http://www.fenapef.org.br/nota-a-imprensa-estrangeiros-que-participarem-de-atos-politicos-podem-ser-detidos-e-expulsos-do-pais/ (6). Brasil. Cámara de Diputados. Pl 2.516/15, art. 14. (7). Brasil. Cámara de Diputados. Pl 2.516/15, arts. 48 y 49. (8). Ver en: http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/RELACOES-EXTERIORES/520860-CAMARA-APROVA-PROPOSTA-DE-NOVA-LEI-SOBRE-MIGRACAO.html (9). Agamben, Giorgio. Op. Cit.