El Estado uruguayo está obligado por la ley N o 19.122, aprobada en 2013, a cubrir al menos el 8% de los ingresos de personal público con personas afrodescendientes. Que se concrete es responsabilidad de una comisión implementadora integrada por el Ministerio de Desarrollo Social (Mides), de Educación y Cultura (MEC), de Trabajo y Seguridad Social y de la Oficina Nacional de Servicio Civil.
El último informe de junio de 2016, sobre la gestión durante 2015, da cuenta de un incremento del 143% en los cupos otorgados a esta población. Esto quiere decir que de los cargos que se concursaron en 2014, 140 fueron ocupados por afrodescendientes; en 2015 el número ascendió a 341 personas. En lo que respecta al área educativa, según datos de la Oficina Nacional de Becas del MEC, las becas otorgadas a estudiantes afrodescendientes han aumentado exponencialmente: mientras que en 2011 se otorgaron 20 becas de apoyo económico, en 2016 fueron 817.
Este proceso de implementación se inicia con la capacitación y sensibilización del funcionariado estatal, específicamente aquellos que gestionan recursos humanos y resuelven concursos. Al día de hoy, 25% de los organismos del Estado recibieron estas capacitaciones, que persiguen la comprensión del racismo en las instituciones -y sus diferencias con la discriminación racial- como una variable presente y estructural.
No es tan difícil de entender
El racismo es una ideología que ha compuesto y regulado la estructura de relaciones personales, sociales e institucionales y ha permitido la consolidación del sistema capitalista actual. Su discurso y su puesta en práctica afirman la supuesta superioridad de unas personas sobre otras por motivos raciales. Esta ideología ha impregnado de tal forma las dinámicas sociales que dificulta su identificación para una posterior desestructuración. (Documento Base, Quilombo 2016: Racismo Institucional, Mides.
Sustentado en un sistema de estratificación social, política, económica, cultural y ambiental racialmente jerarquizado, y que tiene implicancias para los pueblos, comunidades y sujetos de las prácticas racistas. Sujetos convertidos en objetos que experimentan ofensas, humillaciones, vergüenza y dolor. Todo traducido a la propia vida y a la persistente negación de sus derechos y libertades fundamentales. Se da reiteradamente a lo largo de sus recorridos vitales, y es algo que los convierte en decodificadores de los comportamientos, actitudes o expresiones de índole racista. No en teoría, en carne propia. ¿La contracara?: personas con prácticas racistas, a veces ex profeso, a veces inconscientemente prendidas a sí mismas, que se han beneficiado históricamente por los privilegios que los posicionan y mantienen del lado hegemónico. En la estructura racialmente jerarquizada, las desventajas para unos otorgan ventajas para otros, creando lo que Susan B Anthony denomina “la oligarquía de la raza” (citada por Davis, A, 2005, “Mujeres, raza y clase”, Akal, Madrid.
La autora brasileña afirma también que el ascenso social y la mejora del poder adquisitivo de las personas afrodescendientes (hace referencia a las personas “no blancas” como un grupo más amplio que las personas afro) no resuelven el tema de la discriminación racial: “Llamamos racismo institucional a las prácticas institucionales que llevan a la reproducción de las desventajas de la población no blanca. Muchas veces lo que inhibe el acceso a los servicios y recursos que las instituciones ofrecen puede resultar de que las exigencias de la atención al público no puedan ser bien comprendidas o satisfechas: formularios complejos, un vocabulario institucional poco familiar y el trato ríspido y poco sensible de los empleados dificultan la aproximación” (Segato, 2006: 7).
A su vez, el racismo refuerza el sexismo. Ambos fenómenos se complementan y profundizan las desigualdades, afectando gravemente a las mujeres afrodescendientes y asignándoles, material y simbólicamente, los roles menos calificados, lo que las coloca en lugares de mayor subordinación y vulneración de derechos.
Este entorno institucional implica que la política social sea una herramienta para superar las consecuencias del racismo institucional; pero también, si se usa inadecuadamente, puede contribuir al reforzamiento y a la perpetuación de las brechas raciales.
Trabas del propio Estado
El Estado ha avanzado en términos sustantivos en el tema con la construcción de bases de datos, la divulgación de las brechas de acceso a derechos entre las personas afro y no afro, el fortalecimiento de las capacidades técnicas, la coordinación y articulación interna de lo institucional, la participación de las organizaciones sociales en los procesos. Y también ha encontrado serias dificultades en la implementación de la ley.
En el seguimiento y acompañamiento técnico que realiza el Mides se han identificado dificultades de orden conceptual y administrativo. La negación del racismo y la discriminación racial, nada menos; lo más difícil de revertir. Estos aspectos continúan siendo recurrentes en la argumentación del funcionariado público para resaltar dificultades de implementación.
Que el artículo primero de la ley N o 19.122 reconozca “que la población afrodescendiente que habita el territorio nacional ha sido históricamente víctima del racismo, la discriminación y la estigmatización” no significa que la sociedad uruguaya haya dado el paso de reconocer el problema en el país.
Por otro lado, la creencia y el pensamiento de que las acciones afirmativas son mecanismos de discriminación al revés es un concepto recurrente cuando abordamos el tema con las áreas, gerencias o direcciones de recursos humanos. No sólo se trata de “llenar” el 8% de la manera que sea: aún no queda claro que las personas que van ocupando los lugares que se generan cuentan con todos los requisitos solicitados, y lo que se privilegia es el ingreso pero en ningún momento se denuesta la función.
El asunto de los privilegios es un aspecto que surge permanentemente en las instancias de trabajo conjunto con los funcionarios de recursos humanos. Argumentan que la ley de acciones afirmativas genera privilegios frente a las personas que no son afro o negras. Hay una creencia implícita de que los cargos estarían otorgándose con base en los rasgos fenotípicos y el color de piel y no debido a que efectivamente las personas cumplen todos los requisitos; reafirmando así la construcción social del concepto de “raza”, y no considerando el aspecto “étnico-racial”, que engloba el concepto de la “afrodescendencia” como un término positivo y construido por la propia comunidad organizada en Uruguay.
En lo administrativo, el primer punto que se identifica como problemático es el desconocimiento de la existencia de la ley y sus consecuencias prácticas: la cuota de al menos el 8%. Esto lleva a la falta de creatividad frente al desarrollo de los llamados y las estrategias que se podrían utilizar para lograr su cabal cumplimiento.
De igual manera, que no se incluya la variable étnico-racial en los registros y sistemas de información de los organismos estatales es un problema que deja en evidencia la ausencia de pensamiento de la gestión en estos temas.
La ausencia de esta dimensión y particularmente la falta de la variable étnico-racial en la gestión pública no facilita la implementación de la cuota y repercute de forma negativa en el análisis de los alcances y beneficios de la ley.
Generalmente, también se presenta como una dificultad la incorporación de la pregunta sobre ascendencia étnico-racial (tal como la realiza el Instituto Nacional de Estadísticas en la Encuesta Continua de Hogares), ya que incorporar este aspecto significa sumarlo en los diseños informáticos existentes o, en su defecto, elaborar nuevos. Esta pregunta tiene connotaciones no sólo administrativas sino también culturales y sociales en una sociedad que no tiene costumbre de relevar el dato, por lo que interpela a cada ciudadano frente a este interrogante. Sucede muchas veces que las personas afrodescendientes no se reconocen como tales.
Además, en los procesos de elaboración de las bases y los formularios de inscripción de llamados laborales se evidencia la falta de estrategias y mecanismos de difusión para que lleguen efectivamente a la población destinataria.
Es necesario comprender que las acciones afirmativas son un tipo de política o una herramienta que busca generar mayores oportunidades y equidad en sectores que históricamente han estado -y continúan estando- en desventaja económica, social y cultural. Y que intentan ser de carácter temporal y fácilmente evaluables en función de la evidencia estadística que demuestra brechas de acceso a derechos.
Para entender estas políticas focalizadas y temporales es preciso abstraerse de la situación propia y proponerse tratar desigual a los desiguales para lograr una igualdad más efectiva que permita cumplir con la normativa establecida que genera derechos, deberes y responsabilidades de acuerdo al derecho nacional e internacional.
Las acciones afirmativas son el mecanismo más adecuado que conocemos para garantizar la redistribución del poder económico, social y cultural. Por eso, en su implementación efectiva se juega buena parte de la construcción de la igualdad.
Patricia P. Gainza y Miguel Pereira.