Desde que se aprobó en diciembre de 2013, la Ley 19.172, que regula la producción, distribución y consumo de cannabis en Uruguay, la implementación de la regulación ha enfrentado múltiples problemas. Empezando por las demoras en la asignación de las licencias para las empresas productoras de cannabis y las sucesivas postergaciones en el inicio de la venta en farmacias, siguiendo por los problemas generados por autoridades que desconocen la normativa y terminan con autocultivadores presos, falta de stock en farmacias y, desde hace un tiempo, el cierre de cuentas bancarias a las farmacias. Sin duda, no era fácil el desafío de empezar a ejecutar una política pública prácticamente sin antecedentes en el mundo, o al menos no a nivel nacional, ya que las experiencias que anteceden a la uruguaya son las de los estados norteamericanos de Colorado y Washington en 2012. Entonces, la pregunta que cabe hacerse es si vale la pena el esfuerzo que la regulación del mercado de marihuana implica para el país. Una primera respuesta, y tal vez la más extrema, es defender la ley porque el prohibicionismo y la guerra contra las drogas demostraron que generan más problemas que beneficios. Por lo tanto, independientemente de sus costos y beneficios, la regulación siempre va a ser mejor que el prohibicionismo. Una segunda respuesta implica ir a los objetivos que se propuso la ley y evaluar para cuáles de estos objetivos podemos anticipar beneficios que sobrepasen los costos que la regulación implica. Este es el camino que quiero plantear, y para ello voy a describir brevemente la regulación y sus objetivos.
La Ley 19.172 asigna al Estado la tarea de regular de manera integral la importación, exportación, plantación, cultivo, cosecha, producción, adquisición, almacenamiento, comercialización y distribución de cannabis y sus derivados. Para ello, establece: i) la regulación estatal del mercado de cannabis; ii) medidas sanitarias y educativas para la prevención del uso problemático y la rehabilitación; iii) una serie de sanciones ante la infracción de la normativa de licencias, más allá de las cuales rige la ley penal vigente desde 1974 para el tráfico ilícito. De estos tres componentes, la regulación estatal del mercado ha sido el centro del debate. La ley prevé tres formas mutuamente excluyentes de acceso para usuarios registrados: el cultivo doméstico, la membresía en clubes sociales de cannabis y la compra de cannabis producido por el Estado y dispensado en farmacias. Los objetivos de la ley pueden agruparse en tres: la protección, promoción y mejora de la salud pública; la descriminalización de los usuarios; y la protección de los usuarios de los riesgos de exponerse al narcotráfico, a la vez que reducir la incidencia del narcotráfico y el crimen organizado en el país. A diferencia de las legalizaciones de la marihuana en Colorado, Washington y otros estados de Estados Unidos que están principalmente en manos del mercado, la legislación aprobada en Uruguay supone un involucramiento mucho mayor del Estado.
También a diferencia de lo que sucede en Estados Unidos, esta regulación no tiene como objetivo la recaudación impositiva. Entonces, teniendo en cuenta el rol que juega el Estado, ¿hasta dónde podemos esperar impactos positivos de la regulación en la descriminalización de los usuarios, en la mejora de la salud pública y en el aumento de la seguridad pública y la disminución del narcotráfico?
Empecemos con la descriminalización de los usuarios. Si bien en Uruguay el consumo de marihuana y otras drogas es legal desde 1974, no ocurre lo mismo con su producción. Por lo tanto, durante muchos años quedó en manos de los jueces decidir qué cantidad de marihuana era para uso personal y no configuraba delito. Como resultado de esa discrecionalidad, fueron muchos los usuarios de cannabis que pasaron meses en la cárcel. La nueva regulación busca evitar que esto suceda. Sin embargo, hace tan sólo unos meses, en mayo de 2017, Damián, de 19 años, registrado en el Instituto de Regulación y Control de Cannabis como autocultivador, fue procesado con prisión por “tenencia no para consumo” y pasó ocho días en la cárcel por tener 1,7 kilos de flores provenientes de una sobreproducción de sus seis plantas autorizadas. Parece ser que el problema radicó en que las flores aún no estaban secas y por esa razón pesaban tanto. El caso de Damián muestra que todavía es necesario que tanto policías como jueces conozcan la ley con mayor detalle, así como la correcta forma de hacerla cumplir. Más allá de este caso, es de esperar que la ley sea efectiva en disminuir la criminalización de los usuarios. Si así termina siendo, esta es un área en la que los beneficios superarán a los costos.
El segundo gran objetivo es la salud pública de la población, y esta es la pata de la regulación que se ha discutido menos. Incluye aspectos como la calidad de la sustancia, la prevención del consumo problemático, el tratamiento a consumidores problemáticos, el diseño de políticas educativas y las campañas educativas para la población respecto de los riesgos, efectos y potenciales daños del uso de marihuana. Este bloque de disposiciones ha quedado relegado frente a las decisiones administrativas en torno a la regulación y es su gran debe. Sin duda, pasar de consumir una sustancia ilegal y no controlada a consumir una sustancia regulada que pasa por ciertos controles de calidad es un beneficio para la salud de los consumidores. Sin embargo, no debería ser el único,y es difícil imaginarse cómo la regulación de la marihuana va a generar más beneficios en la salud pública de la población si no se comienza a trabajar activamente en esta área. Como plantean Caulkins, Kilmer y Kleiman, (1) nadie sabe cuánto aumentará el consumo de marihuana después de la regulación, o cuánto de ese consumo extra corresponderá a adolescentes o personas con uso problemático de drogas.
Ninguno de estos efectos son los buscados por la regulación. Por lo tanto, urge que las disposiciones sobre salud pública de la ley comiencen a implementarse, y, de esa manera, minimizar esos efectos no deseados. En tercer y último lugar, la ley busca darle un golpe al narcotráfico, el crimen organizado y, como correlato, aumentar la seguridad pública. Hay quienes argumentan en contra de este posible efecto, ya que el centro del negocio del narcotráfico y el crimen vinculado a las drogas no está relacionado con la marihuana sino con la cocaína, la pasta base y las metanfetaminas. Por otro lado, la evidencia que vincula consumo de marihuana y violencia no es conclusiva. (2) Es más, la evidencia experimental indica que el consumo de THC, uno de los principales componente psicoactivos de la marihuana, disminuye el comportamiento agresivo y violento. Por lo tanto, será importante evaluar hasta qué punto la regulación uruguaya tendrá un impacto positivo en este objetivo. Tal vez un efecto deseado menos ambicioso será alejar a los usuarios de marihuana de las bocas de venta de drogas y los dealers. En conclusión, la regulación valdrá la pena si genera menor criminalización del usuario e invierte en políticas y campañas educativas que alerten sobre los riesgos del consumo, especialmente en adolescentes. Si además logra separar a los usuarios de las bocas de venta de droga y los conduce a un consumo legal, más allá de que el narcotráfico no disminuya de manera significativa por seguir vinculado a otras drogas, podremos decir que el experimento funcionó.
(1). Caulkins, JP, Kilmer, B y Kleiman, MA (2016), Marijuana Legalization: What Everyone Needs to Know? Oxford University Press.
(2). Schoeler, T, Theobald, D, Pingault, J-B, Farrington, DP, Jennings, WG, Piquero, AR, Coid, JW y Bhattacharyya, S (2016), “Continuity of Cannabis Use and Violent Offending over the Life Course”, Psychological Medicine, 46, 1663-1677.
Rosario Queirolo
Una versión previa de esta nota fue publicada en Razones y personas.