Los gobiernos departamentales (GD) en Uruguay se han caracterizado históricamente por tener bajas capacidades institucionales, reflejadas en la escasa profesionalización de sus cuerpos administrativos. Eso tuvo como consecuencia, entre otros aspectos, malos manejos de fondos, balances en rojo y cajas vacías. De todas formas, en los últimos años (y sobre todo luego de tocar fondo con la crisis de 2002), han venido haciendo, a ritmos totalmente dispares, un esfuerzo importante por profesionalizar la política y la gestión a nivel subnacional.
Este proceso se va dando gracias a, entre otras razones, un rol preponderante del Congreso de Intendentes, un apoyo constante desde el gobierno central (sobre todo desde la Oficina de Planeamiento y Presupuesto) y la aplicación de nuevos instrumentos de gestión. En esta columna vamos a enfocarnos en uno de estos instrumentos: los fideicomisos. Buscando responder tres preguntas básicas: ¿qué son?, ¿por qué y para qué los GD los han puesto en práctica?, y ¿cuáles son los beneficios y los riesgos?
Empecemos por la primera. La Ley 17.703, en una práctica legislativa bastante oportuna, define al fideicomiso como un negocio jurídico en el que participan al menos dos partes, una denominada fideicomitente y otra denominada fiduciario, que establecen la transferencia de la primera a la segunda, de un conjunto de bienes o derechos, con el fin de que el fiduciario realice una determinada actividad con ellos, en favor de una tercera parte denominada beneficiario (que incluso puede ser el mismo fideicomitente). En el caso uruguayo hay, a su vez, varios tipos de fideicomisos: de garantía, de administración y financiero. Estos dos últimos son los que a nivel de gestión pública resultan más interesantes de analizar.
Si bien esta práctica no es para nada novedosa y se trata de un instrumento -con particularidades propias- ya reconocido en el antiguo derecho romano y que tuvo luego un notable desarrollo durante siglos en los sistemas del derecho anglosajón, en Uruguay hace poco más de diez años que se ha incorporado la herramienta y, desde ese momento, ha tenido una enorme expansión. En la órbita privada es un instrumento jurídico muy usado en el área de inversión ganadera, construcción y desarrollo inmobiliario. De todas formas, donde más interesante ha resultado su desarrollo e implementación es en el área de la gestión y manejo de fondos públicos y, en particular, en el ámbito de los GD.
De hecho, en los últimos diez años, más de la mitad de estos gobiernos subnacionales han utilizado la herramienta del fideicomiso para la gestión de fondos públicos, contando hoy decenas de contratos. El más conocido, y el que más impacto político ha tenido es el del Sistema Único de Cobro de Ingresos Vehiculares (Sucive), aunque paralelamente muchos GD han establecido fideicomisos en forma individual. Entre estos últimos, la actividad desarrollada por medio de estos contratos ha sido bastante variada, instrumentándose fideicomisos para el desarrollo de obra pública (el Fondo Capital de Montevideo es seguramente el más señalado en los últimos tiempos), así como para el cobro de tributos o para la administración y pago de deudas.
Pensemos un poco en por qué es útil este instrumento y por qué los GD han ido poco a poco adoptándolo como una solución en la gestión. Lo primero es la enorme agilidad que permite frente a los mecanismos de gestión de fondos públicos tradicionales. Básicamente, por medio de esta herramienta los GD tienen la posibilidad de acceder a liquidez de una forma mucho más rápida que si se siguen los canales tradicionales.
Además, mediante el fideicomiso, los intendentes ven una forma de endeudarse bastante más eficiente, porque les permite obtener fondos líquidos a una menor tasa, reduciendo al mínimo el nivel de riesgo para los inversores, al tiempo que permite la utilización más eficiente de bienes, créditos o flujos futuros para la administración. ¿Esto por qué? Simplemente porque los GD resultan menos confiables para el mercado, lo que implica mayor riesgo y tasa, mientras que los fiduciarios son más seguros, por lo que, entonces, comprar deuda emitida con ese respaldo resulta bastante más atractivo.
Este conjunto de razones son, entre otros, grandes incentivos para que los intendentes y sus equipos de gobierno piensen en expandir este instrumento cada vez más. Ahora bien, algunas de las razones que son incentivos también pueden ser puestas en discusión. El primero está relacionado con los controles. Ese conjunto de bienes o derechos que el GD transfiere al fideicomiso -sean inmuebles, flujos de fondos, créditos, etcétera- deja de formar parte de su patrimonio, quedando por fuera del ámbito de gestión propia de estas entidades. Eso modifica sustancialmente el ámbito de control y procedimientos de gestión y utilización de esos bienes.
Con este instrumento se logra un bypass a los controles habituales de la administración pública. Por ejemplo, si un GD quiere comprar insumos, maquinaria o realizar obra pública de manera convencional, en los mecanismos tradicionales deberá recorrer los caminos previstos por el TOCAF: hacer un llamado a licitación, realizar el correspondiente análisis de ofertas, someterse al eventual régimen de recursos administrativos y remitir los antecedentes a control del Tribunal de Cuentas. Con el fideicomiso gran parte de este camino se allana, haciendo más ágil el proceso de compra o financiación de obra.
De todas formas, esto no quiere decir que el proceso no tenga controles, sino que estos estarán dados en otras instancias previas, como el análisis del contrato de fideicomiso, su ajuste a las normas legales, así como el control a posteriori respecto de la ejecución, que indudablemente igual resultan de menor intensidad que los tradicionales para la contratación pública. Y, justamente, relacionado con los controles, el otro tema a discutir es la capacidad de autonomía que pierden los GD. Con este instrumento el actor central (el fideicomitente) limita la capacidad de gasto autónomo de los gobiernos subnacionales, ya que los contratos muchas veces implican un cronograma de desembolso de acuerdo al avance de obras preestablecidas. Algo así como “te voy dando de a poco, siempre y cuando cumplas”.
Por último, existe otro elemento de riesgo: la utilización indiscriminada de fideicomisos por parte del GD, en especial cuando implica la cesión de flujos futuros de ingresos. Siempre que el GD cede flujos futuros, necesariamente se están comprometiendo activos departamentales del día de mañana. Parece lógico que obras de relevancia para futuras generaciones sean solventadas también en parte por esas generaciones; el problema estará en si, en forma sistemática, se utilizan esos fondos futuros para atender situaciones o problemas actuales, sin pensar en lo que vendrá. El fideicomiso -mal utilizado- puede ser peligroso para el GD, porque en un momento los flujos futuros y los activos departamentales se acaban.
Sin duda, estamos ante un instrumento novedoso para la gestión pública local, que si bien necesita perfeccionamiento e internalización por parte de los GD, ha demostrado ser eficiente para la gestión y el desarrollo de obras públicas departamentales. Los riesgos existen y son indudables, pero la mejora en los controles y la profesionalización de los GD permitirá evitar abusos y errores en su utilización. Pero, en última instancia, la experiencia de instrumentos innovadores va desarrollando un derrame hacia los gobiernos subnacionales y sus cuerpos técnicos, que poco a poco generan avances para profesionalizar la política a nivel local.
Martín Freigedo y Diego Lamas
Una versión previa de esta columna fue publicada en el blog Razones y personas.