Luis Bértola. * Foto: Nicolás Celaya (archivo, setiembre de 2014).

“El desarrollo económico moderno es impensable sin la expansión del gasto público”

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Su vasta trayectoria académica incluye haber sido decano de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, ser catedrático de Historia Económica y Social, y profesor de la Licenciatura en Desarrollo. Desde hace muchos años, la desigualdad, la transformación productiva y el desarrollo están en el centro de sus intereses. El sociólogo Luis Bértola conversó con Dínamo sobre la matriz productiva uruguaya, sus cambios más recientes y la necesidad de “estabilidad y perseverancia” en las políticas.

–¿Es pertinente y necesario el debate sobre la composición de la matriz productiva?

-Es indispensable. Seguimos teniendo problemas con nuestro patrón de especialización y con la generación de empleo de calidad. Es necesario afinar las políticas para direccionarlas más hacia estos objetivos de cambio estructural. Esto ha sido reconocido por la reciente ley que habla de transformación productiva y competitividad.

–¿Ha habido un cambio en la matriz productiva de Uruguay en los últimos diez años?

-Sí que lo hubo. No siempre en la dirección más deseada, pero hubo cambios importantes. Este es un tema complejo, según se miren los precios corrientes o constantes. Los sectores con mayor crecimiento de la productividad del trabajo (telecomunicaciones y algunos sectores de la industria) han mostrado peores precios relativos, por lo que su peso en la estructura disminuyó. Por el contrario, han ganado peso sectores que fueron detrás del aumento de precios, sin necesariamente mostrar importantes aumentos de productividad. Ello ha mantenido su peso en la estructura. Lo típico es el sector agrario. Puede que lo más destacado sea la expansión de los servicios globales, además de la obvia aparición de las pasteras y la expansión de la soja. Finalmente, no puede dejar de destacarse la transformación de la matriz productiva, en especial el desarrollo de la energía eólica. Esto es el fruto de la acción del Estado, de una estrategia de largo plazo, que contribuyó a reducir significativamente el costo de producción de energía eléctrica y a generar procesos de aprendizajes diversos, que hoy permiten exportar no solamente energía, sino también servicios conexos.

–¿Existe efectivamente una asociación entre industrialización y desarrollo?

-En perspectiva histórica no puede caber dudas de que el enorme despliegue productivo de los dos últimos siglos ha ido de la mano de un profundo proceso de cambio estructural, primero liderado por la industria, luego, por los servicios, especialmente los servicios modernos, que reposan en un gran desarrollo tecnológico y en portadores industriales. La reciente expansión de China se produce gracias a una gran expansión de su sector industrial. Sin embargo, se sabe que ha habido un proceso global de desindustrialización, en parte por el gran aumento de la productividad del sector. Es importante distinguir la industria manufacturera de la industria en general. La industria es un concepto más amplio, que incorpora a muchos otros sectores: construcción, suministro de electricidad, gas, agua, e incluye el tan difuso tema de las nanotecnologías, las biotecnologías, las TIC, etcétera. Cuando hoy se habla de política industrial, se refiere al desarrollo de políticas que no sólo generen ámbitos favorables para el sector productivo en general, sino que además hacen apuestas sectoriales, en actividades en las que, por distintas razones, se entiende que han de jugar un rol destacado, y que pueden acelerar y dinamizar al conjunto del tejido productivo. Entonces, sin desmerecer en lo más mínimo el rol que la industria manufacturera ha seguido y seguirá jugando, las políticas industriales no refieren ni exclusiva ni necesariamente de manera primordial a la industria manufacturera. El mencionado caso de los aerogeneradores es un buen ejemplo. En todo caso, la existencia de sectores industriales dinámicos e insertos en el mercado internacional siempre es un empuje al desarrollo. Entonces, las políticas deben ser de largo aliento y apuntar a generar infraestructuras, capital humano y condiciones de mercado para desarrollar nucleamientos de empresas de alta tecnología que puedan volcarse competitivamente al mercado mundial.

–En 2013, en una entrevista con Búsqueda, usted advertía acerca del riesgo de caer en una etapa de estancamiento económico similar al de la década del 60. ¿Qué puede decirnos de aquel vaticinio?

-Creo que el riesgo está latente. En ese momento mi intención era doble. En primer lugar, quería descartar que estuviéramos frente a una crisis como la de 1929, la de 1981 o la de 2002. No nos íbamos en picada. En segundo lugar, aclarar que las tasas de crecimiento de la década anterior no eran lo normal, que ese período no representaba una nueva normalidad para Uruguay, como a veces se quería creer, y que sobre nuestro patrón de especialización productiva no íbamos a poder sostener un proceso constante de acercamiento a los niveles de PIB per cápita de los países desarrollados. No se trata de hacer adivinanzas. El riesgo de mantenernos en tasas de crecimiento cercanas al 1% está latente, pero no es un destino irreversible. Dependerá de muchos factores externos e internos, muchos de ellos políticos. Anteriormente yo había afirmado que tendíamos hacia una tasa de crecimiento del 2%, 2,5%. Creo que ese debería ser nuestro equilibrio en la próxima década, si no producimos cambios importantes. No está mal, pero con esas tasas crecemos menos que los países emergentes y no nos acercamos a los desarrollados.

–También dijo en aquella oportunidad que la creciente primarización de la economía uruguaya estaba siendo un obstáculo para dar un salto. ¿Sigue haciendo el mismo diagnóstico? ¿Qué políticas públicas podrían haber ayudado o pueden ayudar a superar este obstáculo?

-Sí, sigo pensando lo mismo. No soy de los que creen que hay que darle la espalda al sector primario, ni de los que creen que hay que basarse en él para extraer recursos, distribuir sus ingresos entre la población mediante políticas sociales y así eliminar la pobreza y la desigualdad. Soy de los que creen que a esos sectores debemos agregar muchos otros y que esa debe ser una política persistente, con miras de largo plazo y sin esperar resultados inmediatos. Para eso se precisa estabilidad y perseverancia en las políticas, amplios acuerdos y paciencia. Nadie sabe exactamente qué es lo que hay que hacer ni cómo hacerlo. No hay gurúes para eso. Lo que se precisa es la convicción para intentarlo todo el tiempo, aprovechando las oportunidades que se van generando y adaptándose a los cambios que se van produciendo. Pero lo que es claro es que en base a esta estructura que tenemos no daremos un salto radical, como es necesario.

–Al comienzo de 2017 se habló de la crisis de dos importantes industrias: Fanapel y el molino Dolores. ¿Encuentra algún patrón o una tendencia en estas situaciones, o se trata de casos puntuales?

-No conozco en detalle estos casos. Tengo entendido que en el caso de Fanapel el cierre no era consensuado; ello muestra los problemas que se generan cuando perdemos cohesión y emprendedurismo nacional. Fanapel era parte de un complejo productivo supranacional, y en esa lógica se perdió el interés por la producción en Uruguay. Debemos estar preparados ante estas lógicas. Sin embargo, lo que es de lamentar es que en cada ciclo expansivo una buena parte de nuestro empresariado decida vender sus activos, obtener ganancias en el corto plazo y desacumular capacidades empresariales domésticas. Creo que lo sucedido desde los años 90 en este plano merece una buena investigación. De todas formas, el desarrollo económico supone cambio estructural, y este cambio implica que haya nuevas empresas que surjan y viejas que desaparezcan. No se debe tener una visión muy nostálgica y pretender conservar todo. Lo importante es que surjan nuevas oportunidades, talentos y empresas, y que haya políticas que lo promuevan y ayuden a la transformación, tanto de las empresas y los empresarios como de la formación de capital humano.

–¿Cuáles son los posibles impactos que podría tener una tercera planta de celulosa? ¿Cómo evalúa el proceso de negociación del Ejecutivo?

-No conozco detalles de la negociación como para opinar. Una nueva planta tendrá un impacto positivo: dará salida a la materia prima de la región noreste; acelerará la transformación de plantaciones de pinos a eucaliptus, ya que los primeros no han podido ser aprovechados adecuadamente en la transformación industrial y no han encontrado una demanda muy dinámica; generará un aumento de una sola vez del Producto Interno Bruto, y ayudará marginalmente a aumentar la productividad agregada. Sin embargo, no producirá ningún cambio de tendencia de largo plazo, no tendrá un fuerte impacto en el empleo más que durante el período de instalación de la planta, y tendrá impactos ambientales ya conocidos. No tengo claro qué externalidades positivas podrá generar en la red ferroviaria. De todas formas, los regímenes de zona franca en los que se han amparado estos emprendimientos llevan a disminuir el derrame de beneficios para el país. Las negociaciones con Montes del Plata presentaron algunas mejorías con respecto a las de Botnia; supongo que se habrá seguido avanzando en esta negociación y que se evitará negociar de manera muy presionada por la necesidad de concretar inversiones extranjeras. De todas formas, a corto plazo se sentirá el impacto; a largo plazo, debería estar más claro cómo este tipo de emprendimiento se inserta y articula con una estrategia de desarrollo.

–¿Qué opina del rol que viene jugando la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) en la administración de Tabaré Vázquez? ¿Hay un cambio respecto de la gestión anterior, por ejemplo en cuanto al vínculo con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)?

-Cambios hay. En la administración anterior, la OPP formaba parte de una especie de bloque alternativo a las políticas del MEF. En la administración actual hay más armonía. A su vez, mientras que en la administración anterior se hizo más énfasis en los aspectos distributivos y se descuidó el tema de la planificación de largo plazo, en la administración actual se volvió a pensar en esos temas y se creó la Dirección de Planificación Económica, que hace estudios prospectivos destinados a elaborar un plan de desarrollo. Los resultados son por ahora incipientes y, como decía antes, solo los habrá si esa política se mantiene en el tiempo, madura, evoluciona y se acumula. De lo contrario, los esfuerzos actuales no servirán de mucho. Es necesario conseguir amplios respaldos políticos para esas iniciativas y asegurarles continuidad.

–En pocos días el Ejecutivo reglamentará el Sistema de Transformación Productiva y Competitividad. ¿Qué expectativas tiene sobre el trabajo que puedan llevar adelante las secretarías de Ciencia y Tecnología y la de Transformación Productiva y Competitividad?

-Mi principal expectativa es que ambas secretarías actúen sistémicamente, es decir, que se articulen, cooperen; que haya un liderazgo que asegure que, si bien tienen cometidos específicos diferentes y deben manejar instrumentos y lógicas un tanto diferentes, ambas sean parte de una misma estrategia de desarrollo. Por el contrario, si se consuma un divorcio, si tenemos políticas científico-tecnológicas separadas de las de producción e innovación, y políticas productivas que no valoran ni se apoyan en el desarrollo científico-tecnológico y no reconocen la importancia de desarrollar capacidades locales en ese plano, estamos desperdiciando potencialidades de desarrollo. Lo deseable es que la articulación de estas secretarías se produzca en el contexto de estrategias de desarrollo de largo plazo, a las que ambas contribuyan desde sus competencias.

–A pesar de lo anunciado en campaña, ¿piensa que el gobierno debería aplicar nuevos cambios impositivos? ¿En qué áreas? ¿Qué pasa con las exoneraciones impositivas?, ¿hay margen para innovaciones en ese terreno?

-Creo que el gobierno ha dado señales de que es necesario perfeccionar los sistemas de incentivos, ser más selectivos. Soy de los que creen que aún hay mucho espacio para las políticas fiscales. Creía eso especialmente en el período expansivo. Ahí era más fácil avanzar en esa dirección, pero, claro, elecciones mediante no era fácil. En las crisis es más difícil hacerlo, y más necesario. Este es un tema delicado, porque va de la mano de la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Uruguay es un paraíso desde el punto de vista de la corrupción si nos comparamos con la región. Sin embargo, sin ser ningún desastre, es mucho lo que se puede ganar en eficiencia de la gestión; ese es un prerrequisito para generar la autoridad moral y política para recaudar mayores impuestos. El desarrollo económico moderno ha mostrado, contundentemente, que el aumento del gasto público no inhibe, sino que potencia el desarrollo económico; el desarrollo económico moderno es impensable sin la expansión del gasto público y, por ende, de la recaudación fiscal. En esa dirección hay que ir, redistribuyendo, invirtiendo bien y gestionando mejor.

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