Álvaro Portillo
• Lamentablemente, el tema de las empresas públicas ha estado como un punto prioritario de la agenda, pero lo estamos discutiendo en función de una tarjeta corporativa y no con una mirada estratégica.
• Uruguay se ubica entre los países con más bajo empleo en empresas públicas; por ejemplo, en referencia a los países de la OCDE [Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico]. Es importante ubicar la significación laboral de las empresas públicas en un contexto más amplio, porque mucho se habla de la supuesta inviabilidad de las empresas por su elevada cantidad de empleo, pero la realidad indica otra cosa. En 2014, si sumamos ANCAP, Antel, ANP, UTE, OSE, Banco República, había 35.000 personas trabajando, es decir, 2,3% del total de las personas ocupadas.
• Las empresas públicas que hoy tenemos en Uruguay no son una casualidad, no son un movimiento inercial ni el resultado de una evolución lineal. Las empresas públicas que hoy tenemos son las que el pueblo uruguayo defendió, de manera sistemática, mediante tres grandes plebiscitos en 1992, 2001 y 2004. Mientras en toda América Latina las empresas públicas se estaban vendiendo, en Uruguay la movilización popular hizo posible que hoy tengamos este cuadro de situación.
• El Frente Amplio [FA], desde que llegó al gobierno, se marcó cuatro grandes propósitos en esta materia: las empresas públicas actuando para hacer posible que el conjunto de la economía pueda operar de forma más eficiente y con mayor productividad; garantizar la provisión universal de determinados servicios públicos indispensables, algo que en manos privadas no sería posible; contribuir al desarrollo sustentable del país y contribuir a la generación de recursos para financiar la gestión gubernamental.
• El sistema de indicadores que usan los países de la OCDE para evaluar a las empresas públicas está permeado por esta concepción de ver a las empresas públicas como un equivalente a una empresa privada. Este sistema es uno de los que usó recientemente para la evaluación de ANCAP; por las últimas decisiones que se hacen públicas, dicho sistema seguramente fue leído muy atentamente por la actual dirección de ANCAP.
• Las empresas públicas se han transformado en holdings de empresas: alrededor de las empresas madres actúan un conjunto de empresas, con capital mayoritario o único estatal, pero que actúan en el campo del derecho privado y con una lógica de empresa privada. Esto ha sido una necesidad determinada por el contexto global; ya sea en el régimen de monopolio o de competencia, las empresas están sometidas a la ley del valor. Dada la integración de la economía mundial, es inevitable la adopción de formas organizativas que permitan la eficiencia y la eficacia necesarias. Pero esta estructura de holdings requiere transparencia y auditorías permanentes realizadas por la empresa madre y las autoridades estatales.
• Algunos ejes esenciales del proyecto progresista que explican los cambios ocurridos en los últimos años: la reforma de las telecomunicaciones, la transformación de la matriz energética, la coordinación estratégica del sistema financiero. Todos estos cambios serían absolutamente impensables sin el protagonismo de las empresas públicas; buena parte de las fortalezas actuales de la economía uruguaya se debe a estas reformas.
• Lo más atrasado es, sin duda, la infraestructura. Pero con la oportunidad de la segunda planta de UPM es posible su resolución en lo referido a comunicaciones terrestres. Es indudable que tenemos una gran carencia con respecto al ferrocarril, pero no debemos olvidarnos de que en estos años Uruguay ha recuperado la navegación fluvial y marítima a partir de la red de puertos, que fueron en cierta forma recuperados en estos años, haciendo que la actividad portuaria constituya una de las principales ventas de servicios al extranjero y uno de los principales referentes de desarrollo.
• Algo que no está funcionado y que explica muchas de las dificultades que tenemos es la necesidad de institucionalizar la coordinación permanente entre las empresas públicas, respetando las diferencias entre las financieras y las no financieras. Esta coordinación, por lo establecido constitucionalmente, debería recaer en la OPP [Oficina de Planeamiento y Presupuesto], pero hemos visto que termina cayendo en el MEF [Ministerio de Economía y Finanzas], que no es precisamente el lugar más adecuado para concebir la actuación estratégica del pool de empresas públicas en Uruguay, porque se trata de un tema de planificación y no de un asunto meramente económico-financiero.
Fernando Esponda
• En los últimos años la matriz eléctrica uruguaya vivió cambios de gran magnitud. Se destacan en particular dos fenómenos: el aumento de la generación de energía eólica y el aumento de la generación privada. En los últimos cinco años, hay un aumento impresionante de la generación de energías renovables no convencionales, es decir, las que no son hidráulicas: eólica, solar y biomasa. Aumentó de 6% a 33% en cinco años, de la mano fundamentalmente de la éolica. En 2012, 1% de la energía que consumíamos era éolica, pero en 2016 un cuarto de la energía eléctrica que consumimos pasó a ser de fuente eólica. Esto es un cambio brutal, incluso a nivel comparado internacional. En 2012, 5% de la energía eléctrica generada era de generadores privados, y en cinco años pasó a 28%; también es un cambio impactante.
• Estos cambios fueron posibles por el rol preponderante que asumió UTE en el proceso, pero al mismo tiempo se desarrolló en base a un mix novedoso para la historia de Uruguay: mediante una combinación de inversión privada, modalidades alternativas de inversión pública e inversión pública tradicional.
• Dos tercios de la potencia eólica es privada y un tercio es de UTE; de esta última, una parte fue por sociedad anónima, una parte por fideocomiso y leasing, y 7% es la inversión pública tradicional de UTE. Todo el resto son modalidades alternativas de inversión desarrolladas por UTE. Del 65% privado, 60% se desarrolló a partir de contratos de compraventa de energía con UTE a largo plazo, a 20 años, o sea que son desarrollos eólicos sin riesgo de demanda, porque el Estado asegura la compra de la energía.
• 95% de la potencia eólica instalada fue posible gracias a que hay una empresa estatal como UTE, ya sea por el propio desarrollo de la empresa como por el otro 60% que desarrollaron privados porque tenían un contrato de largo plazo de compraventa de energía. Se podría decir, entonces, que 95% de la inversión es una especie de inversión pública de UTE, pero también se puede decir que sólo 7% de la inversión es de UTE y que el restante es inversión privada o inversión mediante modalidades alternativas, ya sea sociedad anónima, fideicomiso o leasing. La misma realidad, entonces, permite visiones que podrían ser antagónicas, pero que conviven en una misma foto.
• Hay dos axiomas que sostienen la base conceptual de las PPP [inversiones de participación público-privada] o de la inversión pública por modalidades alternativas: que el Estado es ineficiente o que el Estado no tiene plata. Y si uno analiza desde la experiencia de la energía eólica, el negocio de los parques éolicos es un negocio de alto costo de inversión y bajo costo de operación y mantenimiento. La eficiencia en un negocio de este tipo radica más en el financiamiento de la inversión que en la gestión. En la medida en que la eficiencia radica en el financiamiento, el financiamiento público es, en líneas generales, más barato que el privado, entonces la opción privada no parece ser a priori una modalidad más eficiente que la opción pública. En cuanto a que el Estado no tiene plata: tanto en el sector público como en el privado la pregunta relevante no es si uno tiene la plata en una cajita para hacer la inversión, sino si tiene la capacidad de endeudarse para financiar esa inversión. Y en ese sentido, tampoco se ve una restricción en el financiamiento por parte de UTE, que sigue teniendo gastos de apalancamiento bajos y una buena capacidad financiera, porque las obligaciones negociables de UTE son AAA. Tampoco había una problema de capacidad financiera de UTE para desarrollarlo.
• ¿Por qué el desarrollo eólico se edificó con este particular mix de inversión? Y ahí llegamos a las reglas de juego de la inversión pública: mientras que la inversión pública se registra totalmente en el momento en que se realiza, la inversión privada y las modalidades alternativas de inversión pública son registradas en un período de tiempo más dilatado, teniendo, por lo tanto, un impacto menor en el déficit fiscal.
• Si UTE hubiera realizado una proporción mayor de la inversión en eólica, eso habría generado un fuerte impacto en el déficit fiscal. Si UTE hubiera hecho toda la inversión eólica, el déficit fiscal de 2016 hubiera sido de 5,6% y no de 3,9%. Esto, en definitiva, es lo que ha moldeado el sector de la generación, pero también es lo que está detrás de las propuestas de PPP, por ejemplo para el Hospital de Clínicas. Tampoco veo otra explicación a que el [complejo] Antel Arena no se haya hecho por fideicomiso, o a que estemos desarrollando líneas de transmisión eléctrica por leasing. Eso no tiene un sentido económico, pero tiene sí desde esta lógica. Estamos haciendo inversiones en distribución, comprando medidores por leasing, y esto también es una cosa extraña, pero que tiene sentido según estas reglas de juego.
• Con las reglas de juego actuales, el margen de maniobra del gobierno parece reducirse a dos opciones: realizar inversiones desde el Estado o realizarlas mediante inversión privada en modalidades alternativas y PPP. Este último nos lleva a un escenario de menor déficit fiscal pero de mayores costos. ¿Cuál es el problema de tener un mayor déficit fiscal? Tener una peor calificación de riesgo, perder el investment grade, que es un elemento importante para la estrategia de desarrollo de un país como Uruguay. Y creo que es importante, en el caso del MEF, que sea un elemento a tener en cuenta, pero es la disyuntiva en la que nos encontramos, y no es fácil.
• Hay una tercera vía que sería rediscutir las reglas de juego de la inversión pública, rediscutir este sesgo antiinversión pública que tiene la actual contabilización. En México, por ejemplo, implementaron los Proyectos de Infraestructura Productiva con Impacto Diferido en el Registro del Gasto, que ya desde el nombre reflejan que el problema que se quiere solucionar es el registro del gasto.
Daniel Olesker
• El debate sobre la participación del Estado es un debate histórico en la economía política. En los años 90, cuando se iniciaba el proceso más duro de liberalización de la economía uruguaya, Luis Porto escribió un artículo que decía sobre esa etapa: “Los estados intervienen siempre, lo importante es cómo los caracterizamos”. Porto hacía una división –muy buena, que usamos hasta hoy– de cuando el Estado interviene de manera subsidiaria, para garantizar las reglas de juego del capital, o cuando interviene de manera estratégica, alterando la generación de recursos que el mercado generaría, a partir de objetivos.
• Las intervenciones estratégicas del Estado no son una garantía. La dictadura uruguaya, por ejemplo, implementó intervenciones estratégicas. Siempre depende de los objetivos estratégicos. La dictadura intervino para bajar el salario real 50%, y para eso fue necesaria una intervención del Estado. El mercado laboral uruguayo no hubiera permitido esa rebaja.
• La intervención estratégica del Estado tiene tres componentes: la intervención regulatoria, la intervención en empresas públicas que brindan servicios sociales gratuitos de manera universal (salud y educación, por ejemplo) y la venta de bienes y servicios, que a veces están en el mercado, a veces de manera competitiva y otras veces de manera monopólica.
• ¿Cuáles son los factores que justifican esa intervención estratégica? En un trabajo que estamos realizando en el Instituto Cuesta Duarte planteamos tres: la escala de capital que se requiere para potenciar nuevas actividades económicas, el riesgo asociado a la actividad y la necesidad de incorporación de tecnologías, y por último, la apropiación privada de algunas áreas estratégicas e innovaciones, que impiden el acceso universal a ellas.
• La decisión de que en Uruguay sólo hubiera PET [Tomografía por Emisión de Positrones, por su sigla en inglés] público, es decir, el CUDIM [Centro Uruguayo de Imagenología Molecular], con la enorme presión de los privados sobre el Ministerio de Salud Pública para incorporar otro PET, se debió a que, en caso contrario, el PET sería sólo para un sector de la población, como ocurre en casi todo el mundo.
• Las empresas públicas tienen que contribuir al desarrollo de una visión del desarrollo productivo; esta visión puede estar absolutamente ligada a un modelo extractivista de ventajas comparativas o a un modelo de desarrollo más industrializado, con más valor agregado e incorporación de tecnología. Esto está ligado a dos componentes: la infraestructura, y la innovación y el desarrollo. Si uno mira la historia de las empresas públicas en Uruguay, en parte es la historia de esto.
• Cuando se desmonopolizó el Correo, una de las discusiones fue que la competencia con el correo privado podía generar que el correo público fuera paulatinamente perdiendo vigencia, y cómo hacíamos para garantizar que en Cuchilla del Perdido, a 25 kilómetros de Cardona, casi sin vías de comunicación, la gente reciba cartas. En el mundo esto se ha resuelto por el mecanismo del canon: los privados con un canon financian el servicio universal que cumple el sector público.
• Hay críticas a las empresas públicas que en sus orígenes eran de la derecha pero hoy están más mezcladas. Una proviene de la visión gerencial tecnocrática o corporativa, que considera que las empresas públicas tienen que funcionar básicamente como las empresas privadas, tienen que estar los mejores en sus gerencias y en sus directorios, y que el gran problema es que se han politizado. No parece ser esa una crítica sustentable [...] Otra es que quienes gerencian las empresas públicas, al no ser propietarios, no tienen estímulos para hacerlas rentables. Esa me parece que es más discutible, razonable y que debería incorporarse en el debate, y que se necesitan mecanismos de estímulo en las direcciones de las empresas públicas. Experiencias estatistas en otras partes del mundo han caído por la falta de compromiso de sus conductores.
• El supergás de ANCAP tiene un subsidio que es universal, es igual para todos. Hay que discutir este punto: ¿por qué el supergás que recibe una persona que vive en el puerto del Buceo tiene el mismo subsidio que alguien que vive en otro barrio de Montevideo? Se habla de que el supergás costaría, sin el subsidio, unos 800 pesos, contra los 500 actuales. Es un subsidio importante, pero que, en mi opinión, no está bien focalizado, porque no tiene efectos distributivos.
Alejandro Sánchez
• La historia económica demuestra que los países que han sido exitosos, como Francia, Estados Unidos, Japón, China, Alemania, Reino Unido, llegaron a eso porque protegieron su industria y porque tuvieron una intervención fuerte del Estado. Lo que pasa es que después nos venden el libre comercio a todo el resto.
• La idea de que el Estado no debe tener empresas se cae por su propio peso cuando nos encontramos con que dos terceras partes de las reservas estratégicas de petróleo son propiedad de tres empresas estatales. O que la empresa de mayor rentabilidad en la producción de gas es una empresa estatal rusa, o que la empresa de telecomunicaciones más grande del mundo es China Mobile, que es estatal, por poner apenas algunos ejemplos. Y acá se sigue insistiendo porfiadamente con que el Estado es ineficiente cuando en realidad el capitalismo existente tiene estrategias soberanas de desarrollo basadas en la estrategia de empresas estatales.
• Cuando la derecha quiso vender las empresas públicas y el pueblo lo evitó, la estrategia que implementaron en el caso de Antel fue, primero, intentar fundirla y, después, venderla en pedazos. Lo que en aquel momento era la crema del negocio, que era el acceso por aire de datos y de celulares, lo liberalizaron, y quedó el monopolio de Antel en el acceso fijo de los hogares, el cable de cobre, que era la tecnología más atrasada. Pero la tecnología dio una vuelta y ahora con la fibra óptica el acceso físico a las hogares pasó a ser la tecnología de punta, y sólo por aquel error que cometieron los gobiernos neoliberales de dejar como monopólico el acceso de los hogares, hoy Antel es el dueño de la carretera de las telecomunicaciones.
• En la política exterior uruguaya deberían estar incorporadas las empresas públicas, algo que hoy no pasa y que tenemos que incorporar. En la política exterior de China las empresas públicas cumplen una función fundamental.
• Tenemos que pensar en una asociación estratégica de empresas públicas de la región para tener capacidad de escala, que nos permita competir con las transnacionales que están tratando de ingresar en estos negocios. Hoy Antel resiste por buena gestión, pero ¿cuánto más puede resistir sola en el futuro?
• Muchas veces asociamos que algo se privatiza porque sale del derecho público, pero tenemos empresas que actúan en el derecho privado y que es mejor que sea así, porque el derecho público le genera restricciones para competir con los privados. El del ferrocarril es un caso paradigmático. Creo que es una discusión pertinente que tenemos que dar, sobre todo con los trabajadores, porque en la izquierda hemos defendido a capa y espada la lucha contra las privatizaciones, pero tenemos que dar esta discusión con sinceridad.
• La sociedad uruguaya es la más pro Estado de América Latina, según varios estudios. Pero que hayan terminado los gobiernos neoliberales no significa que hayan terminado la propaganda neoliberal y la maquinaria política y comunicacional del discurso anti Estado, que busca instalar la idea de que lo privado va a traer todas las soluciones a los problemas públicos. Esto lo planteo porque hoy asistimos a una nueva versión de esa agenda anti Estado y privatizadora en el plano de la comunicación política. Por tanto, hoy la defensa del patrimonio público sigue siendo una bandera válida, porque hay una fuerte campaña contra las empresas públicas.
• Aun cuando los organismos internacionales cambian sus manuales a la hora de analizar la contabilidad pública, nosotros no lo hemos hecho. Esta es una autocrítica que tenemos que hacer los frenteamplistas. Hemos reaccionado tarde, nos seguimos manejando con el manual de contabilidad pública del FMI de 1986, ni siquiera nos hemos mudado al de 2001, que ya resuelve ese sesgo antiinversión pública.
• Comparar a las empresas públicas con las privadas es como comparar zapallos con sandías. Porque las empresas privadas buscan la maximización de los beneficios y de las ganancias, mientras que las públicas cumplen otras funciones; por supuesto que son empresas comerciales, pero también son factores de desarrollo y cumplen una función en relación con la política macroeconómica, por ejemplo por el impacto que tienen las tarifas sobre la inflación.
Roberto Conde
• Las empresas privadas van a ver siempre su inversión y su negocio desde el punto de vista de su posicionamiento internacional o global, no lo van a ver nunca desde la visión estratégica de un Estado. Y van a desarrollar áreas siempre y cuando sean funcionales al encadenamiento global de sus negocios, con independencia de si es útil a una estrategia de desarrollo nacional.
• En la cadena cervecera, por ejemplo, resultó que prácticamente somos solamente productores de malta y de cebada, que se incorpora a la producción del producto final, fundamentalmente en Argentina y en Brasil. En otras áreas, como la soja, ni siquiera hemos entrado en un eslabonamiento internacional, vendemos el producto en su estado cuasi primario, lo cual no quiere decir que no deje valor agregado nacional.
• Hoy no basta con conservar las empresas públicas que tenemos: si las empresas públicas que tenemos se quedan viejas y desactualizadas no van a servir para nada dentro de diez años. Si la tendencia a la inversión en las empresas públicas viene cayendo, lo que vamos a tener dentro de diez años son empresas públicas que quedaron totalmente fuera de época. Si no invertimos más en las empresas o agencias públicas, todo lo que tenemos va a quedar obsoleto. Ya no alcanza con invertir para defender lo que tenemos, es más: Antel debería estar invirtiendo todavía más, pero le recortaron la inversión. Es una contradicción grave en términos de desarrollo.
• Si hoy en el mundo hay cinco grandes corporaciones que manejan la producción de semillas y la vida de todos los uruguayos depende de la producción agropecuaria, yo no me voy a dormir tranquilo si no estamos haciendo algo en ese campo desde una perspectiva de visión estratégica del Estado. No se trata de una empresa pública tradicional, pero sí de una empresa pública a la altura de la revolución científico-técnica actual, o un instituto de investigación como el INIA [Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria] pero que se prepare además para producir semillas genéticamente modificadas o para intervenir en el campo real de la producción cuando se trate de modificaciones genéticas de seres vivos.
• Hemos montado un complejo agroindustrial en el norte que, aunque dé pérdidas, debemos mantener. Si eso se destruye, tendremos un resultado contable aceptable y sin pérdidas, pero generaremos un desierto social y productivo que, a la larga, va a ser más caro que las pérdidas de esa empresa, y estamos tejiendo el tejido social del país.
• Si en 1930 fuimos capaces de ponernos a la cabeza de la industria petroquímica y de tener nuestra propia refinería como una cuestión de soberanía nacional, dentro de 20 años, ¿qué grado de desarrollo científico-técnico vamos a tener para acercarnos a este nuevo tipo de desarrollo de la industria metal-mecánica, automotriz o mecatrónica?
• Cuando hablamos de empresas y patrimonio público, ya no basta con defender lo que tenemos, tenemos que planificar lo que necesitamos tener. Y en eso Antel y UTE han dado pasos, el INIA ha dado pasos, también los centros de investigación como el Instituto Pasteur o el [Instituto de Investigaciones Biológicas] Clemente Estable, tenemos una agencia como la ANII [Agencia Nacional de Investigación e Innovación], pero tenemos que invertir más patrimonio público para desarrollar capacidad nacional.
• Hay campos en los que deberíamos hacer más para integrarnos a cadenas regionales de valor, por ejemplo en el campo naval, que se frustró por todos los problemas que tuvo Petrobras. Cuando tuvimos la convicción de que las empresas que dragan el río Uruguay le estaban cobrando al Estado uruguayo y al Estado argentino sumas más altas que lo que corresponde, los presidentes de ambos países firmaron un acuerdo para que los dos estados dragásemos nuestro propio río, y los primeros cálculos de los especialistas estimaban que podíamos dragar los ríos a 60% del costo que nos cobraban las empresas privadas que estaban haciéndolo. En una de las reuniones que me tocó negociar estas cosas, planteamos que entre los astilleros uruguayos y argentinos hiciéramos un acuerdo para construir nuestras dragas. No sólo no pudimos fabricar una draga, sino que tampoco pudimos hacerlo con las dragas que tenemos, porque el rendimiento que tenían era una miseria. Y terminamos volviendo a las mismas transnacionales, a las que les seguimos pagando lo mismo.