Los sistemas tributarios modernos responden a una serie de objetivos. Estos pueden ser técnicos, para el buen funcionamiento del sistema, o económicos. Entre estos últimos destacamos la distribución de la riqueza, la estabilidad económica, los estímulos a la inversión productiva, a la generación de empleo, al desarrollo y al crecimiento económico.
Todo objetivo se relaciona con uno o varios principios, pues los sistemas tributarios se basan en principios que establecen las orientaciones –producto de los procesos políticos e ideológicos en los sistemas democráticos– que determinan el diseño y la eficacia del sistema tributario en su conjunto. Entre estos principios destacamos el de justicia o equidad, que se relaciona con el objetivo de distribución de la riqueza, pero también se deben considerar necesariamente los principios de eficiencia, de suficiencia, de flexibilidad y de neutralidad, entre otros. Ahora bien, para hacer algunas consideraciones sobre la distribución de la riqueza y el patrón distributivo del sistema tributario se requiere analizar el mapa disponible de los distintos instrumentos coactivos, pues cada impuesto tiene un patrón distributivo diferente, y el resultado final del conjunto dependerá de los distintos impuestos implementados y de su incidencia e importancia relativa en el total de los ingresos fiscales de la hacienda pública.
Por tanto, cuando discutimos sobre desigualdad, distribución de la riqueza, equidad y el sistema tributario, debemos discutir sobre la incidencia de los tributos y cómo se distribuye realmente la carga tributaria: entre los distintos factores (trabajo y capital), entre los distintos niveles de rentas, entre los distintos sectores de actividad, entre las distintas regiones del país, e incluso entre las distintas generaciones.
Este debate es de por sí complejo y es motivo de confrontaciones políticas e ideológicas en las sociedades democráticas modernas, pero actualmente es imprescindible agregar un nuevo enfoque –que procuro que sea el eje de mi reflexión en esta columna– y refiere a la necesidad de incorporar a nuestro sistema tributario algunos aspectos para una reforma fiscal verde como aportes de las herramientas fiscales para el desarrollo sustentable.
¿Qué significa una reforma fiscal verde? En primer lugar, resulta útil partir de la definición de un impuesto ecológico o medioambiental: es aquel cuya base imponible es una unidad de medida sobre un impacto negativo en el medioambiente. Un impuesto que grava las externalidades negativas generadas por actividades humanas relacionadas con el medioambiente.
Nótese especialmente el cambio de paradigma, que en términos tributarios es muy importante, pues pasamos a gravar “males” y no “bienes”. No se gravan capacidades económicas o manifestaciones de riqueza, se gravan externalidades negativas, impactos medioambientales negativos. Los impuestos verdes tienen objetivos medioambientales, y en muchos casos su patrón distributivo no sólo no contribuirá a disminuir la desigualdad, sino que además será claramente regresivo; basta pensar en el ejemplo más simple de gravar los vehículos en función de sus emisiones de CO2, en cuyo caso seguramente terminemos gravando más a los vehículos de más años por sobre los vehículos que utilizan nuevas tecnologías, de más valor pero menos contaminantes.
Entonces, y sobre la base de los principios a los que nos referíamos previamente, es que muchas de estas denominadas reformas fiscales verdes se han propuesto o implementado sobre la base de la aplicación del llamado doble dividendo de la imposición ambiental, procurando que los impuestos ambientales no sólo sirvan para corregir las externalidades negativas –primer dividendo de la imposición–, sino que se utilicen los ingresos obtenidos con dichos impuestos para reducir otros impuestos más distorsionantes –segundo dividendo de la imposición–, en particular los impuestos que gravan el trabajo, las cargas de seguridad social o incluso los impuestos a las rentas personales.
La idea subyacente de la teoría del doble dividendo es que la reforma fiscal verde pueda ser también una reforma fiscal neutra en términos de ingresos fiscales, y que así cuente con mayor aceptación social por parte de la ciudadanía y sea viable su implementación.
Ya a fines del siglo pasado, en la década de 1990, se comenzaron a llevar a la práctica experiencias de reformas fiscales verdes, en particular en Europa. En general, se ha ido hacia sistemas tributarios más eficientes y sencillos, con tasas menos elevadas y bases más amplias por un lado, más la incorporación de impuestos ambientales –principalmente sobre carbono, emisiones de gases de efecto invernadero, energías de combustibles fósiles, residuos, etcétera– por el otro, y compensar así la reducción del peso tributario directo de cargas al trabajo o rentas personales.
Por tanto, las nuevas versiones de reformas fiscales introducen impuestos ambientales con políticas mixtas o “reciclajes” de ingresos. Por un lado, impuestos sobre externalidades ambientales negativas más la promoción de eficiencia energética vía energías renovables y tecnología de bajo contenido de carbono, y por otro lado, reducción de tributos sobre el trabajo, sean impuestos o contribuciones de seguridad social.
En muchos países emergentes existe interés creciente en la aplicación de estas reformas verdes, pues seguramente contribuirán a mejorar el comportamiento ambiental, pero el gran desafío es que también contribuyan a desarrollar sistemas tributarios más eficientes y equitativos. Uruguay no escapa a esa realidad; un gran desafío de mediano plazo es lograr la implementación de una reforma fiscal verde en equilibrio con un sistema tributario que siga siendo cada vez más justo, que contribuya a la disminución de la desigualdad y al desarrollo sustentable.
El desafío no es menor: es muy importante, máxime cuando debemos considerar dentro del sistema tributario a las contribuciones de seguridad social y procurar la sustentabilidad del sistema previsional, y para ello, entonces, tampoco debemos olvidar los principios de eficiencia, de suficiencia y de flexibilidad que también mencionábamos al inicio, aquellos que requiere todo sistema tributario equitativo, racional y eficaz.
Gustavo Viñales es contador público por la Universidad de la República. Magíster internacional en Administración Tributaria y Hacienda Pública por la Universidad Nacional de Educación a Distancia-Instituto de Estudios Fiscales (España). Profesor agregado en la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Universidad de la República.