Universidad de la República: masividad y presupuesto

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La incorporación del libre acceso a la educación terciaria como derecho humano universal (Asamblea General de las Naciones Unidas de 1948), ha adquirido en las últimas décadas un reconocimiento relevante, no solo por constituirse en un bien público social, sino también por su demostrada incidencia en los diversos procesos de desarrollo integral de las personas, los países y las regiones. La consagración de este derecho implica asegurar la igualdad de oportunidades para acceder a una educación de calidad para toda la población, proporcionando a cada quien los recursos y ayudas que requieran, sin distinción o discriminación alguna, tal como lo establecen la normativa nacional y las políticas de Estado que se han consensuado en nuestro país.

Es por ello que, en su Plan Estratégico 2015-2019, la Udelar ha ratificado su compromiso de continuar contribuyendo a la democratización del acceso a la enseñanza superior de calidad, ampliando y respaldando el ingreso, la permanencia y la culminación de los ciclos educativos, en tiempos adecuados. El aumento efectivo del ingreso, la disminución de la deserción y el rezago, así como los conceptos de equidad e inclusión, están indisolublemente asociados con la calidad de la formación superior y propenden a multiplicar y fortalecer la formación de egresados dotados de los conocimientos, capacidades y destrezas necesarios para cumplir adecuadamente con los cometidos académicos y profesionales propios de cada carrera, así como para responder, con compromiso ético y social, a las necesidades de la sociedad en la que estamos insertos.

En ese sentido, muchos son los logros y avances que se han concretado. En efecto, la Udelar pasó de ofrecer 66 carreras de grado y 133 carreras de posgrado en 2004, a ofrecer 96 y 302, respectivamente, en 2017, además de 45 carreras técnicas y tecnológicas y unos 1000 cursos de educación permanente. La oferta académica en el interior del país se duplicó en los últimos diez años pasando de 41 a 83 carreras. En este momento, casi el 11% de los estudiantes activos de la institución estudia en el interior, mientras que en 1999 lo hacía solamente un 3%. La ampliación de la oferta educativa en todo el país respalda la tendencia al crecimiento de egresos de grado y posgrado. En los últimos años, el número de egresos ha crecido significativamente, alcanzando en el año 2016 la cifra de 6839 egresados, que corresponde al 65% de la graduación terciaria en Uruguay (incluyendo maestros, profesores, etcétera). En términos absolutos, los egresos se duplicaron con respecto al año 2000, lo que refleja una mayor eficiencia terminal.

La cantidad de ingresos de estudiantes en todo el país ha mantenido un crecimiento sostenido y significativo. En 2017 ingresaron 17 627 estudiantes, que dieron lugar a 25 546 matriculaciones (muchos estudiantes se inscriben en más de una carrera), lo que significa casi un 10% más que en 2015 y casi 32% más que en 2010. En las recientes elecciones universitarias, el padrón oficial por la Corte Electoral estableció que había 107 925 estudiantes habilitados para votar, cifra que no incluyó a la generación de ingreso 2018¹. Según proyecciones de la División Estadística de la Dirección General de Planeamiento, la cantidad de matriculaciones podría evolucionar hacia un número cercano a 150 000 en el año 2019. Hay que tener en cuenta que estas proyecciones no han considerado el eventual aumento de la tasa de crecimiento que pueda llegar a producirse como consecuencia de la aplicación efectiva de ciertas políticas específicas en educación media, entre otras.

Esta “masificación” (entendida como el incremento en términos absolutos de la matrícula estudiantil) es un fenómeno positivo y deseable, pues indica claramente que más jóvenes aspiran acceder a la educación terciaria, en este caso universitaria. Cabe destacar, que más de la mitad de los estudiantes son primera generación universitaria en su familia. Sin embargo, la Ley de Presupuesto Nacional votada en 2015 (Ley 19 355) y la Ley de Rendición de Cuentas 2016 (Ley 19 535), no han contemplado en lo más mínimo esta realidad, profundizando de esa manera un estado de masividad (recursos humanos y materiales insuficientes para atender el aumento de la matriculación), que ha conducido a una situación crítica en las carreras impartidas por prácticamente todas las facultades y servicios. Tampoco se ha podido atender la demanda insatisfecha de varios miles de estudiantes que no pueden ingresar debido a la existencia de cupos en algunas carreras específicas, como las de la Escuela Universitaria de Tecnología Médica o el Instituto Superior de Educación Física, las cuales necesitan una relación más personalizada entre docentes y estudiantes, así como una adecuación especial del porcentaje de recursos materiales por grupo de estudiantes.

Basada conceptualmente en el Plan Estratégico 2015-2019, la solicitud presupuestal realizada por la Udelar en 2015 fue justificada de forma clara, precisa y responsable. En lugar de sumar los pedidos (justos y necesarios) de los gremios, las facultades y los servicios, lo que hubiese determinado una cifra muy superior a la finalmente planteada, se optó por solicitar el mismo porcentaje del PIB que le venía correspondiendo, ajustándolo a lo que le debería corresponder al final del quinquenio, según el compromiso del gobierno de alcanzar el 6% del PIB para educación más el 1% para investigación y desarrollo.

Además, la solicitud tuvo otras dos características fundamentales: (a) se planteó en forma escalonada, pidiendo menos para el 2016, e incrementando en los años posteriores, hasta llegar al máximo en 2019; (b) se realizó en base a cinco proyectos transversales con sus montos correspondientes, a saber, (1) Adecuación salarial, (2) Mejoramiento de la calidad académica y de las condiciones laborales, (3) Mejoramiento de infraestructura para el estudio y el trabajo, (4) Investigación y fortalecimiento de posgrados, (5) Acceso democrático a la enseñanza superior de calidad, (6) Fortalecimiento y calidad de la gestión y el desarrollo institucional.

Cada proyecto transversal incluía (y sigue incluyendo) subconceptos, orientaciones y líneas de acción en dirección al cumplimiento de las metas y objetivos planteados, así como su relación con los programas presupuestales y los objetivos estratégicos definidos por la institución.

La asignación otorgada en la Ley de Presupuesto Nacional significó cerca de un 36% de lo solicitado por la universidad para 2016 y un 32% de lo solicitado para 2017, mientras que lo asignado por la Ley de Rendición de Cuentas significó un 23,58% de lo solicitado para el 2018. Si esta tendencia se mantuviera, estaríamos hablando de menos de un 20% de incremento total acumulado, del presupuesto de la institución al final del quinquenio.

Además de la insuficiencia de los fondos asignados (que, muy en particular, congelaron los gastos e inversiones de toda la institución), la Ley de Presupuesto contenía al menos dos serias dificultades adicionales. En primer lugar, la ley planteó incrementos de recursos solamente para los dos primeros años del período (ningún incremento para el 2018 ni para el 2019), lo cual implicó grandes perjuicios para la toma de decisiones en instituciones como la Udelar, en la que la planificación de largo plazo es inherente a sus fines y definiciones. En segundo lugar, el Poder Ejecutivo se atribuyó –nuevamente– la potestad de discriminar los rubros para los que se otorgó el incremento, incidiendo en las políticas o prioridades definidas por la universidad, y afectando de esa manera su autonomía. De los treinta y cuatro subconceptos definidos dentro de los proyectos transversales, la mencionada ley atendió solamente (y muy parcialmente) cuatro de ellos, concretamente: retribuciones salariales, dedicaciones totales, becas e investigación y posgrado, añadiendo una partida para el Instituto Superior de Educación Física, vía un convenio con la Secretaría Nacional del Deporte. Por su parte, en la Rendición de Cuentas 2016, el nuevo incremento presupuestal para el 2018 fue asignado solamente para retribuciones salariales².

La Udelar ejecuta anualmente el 99,98% del crédito presupuestal asignado en Rentas Generales. Y más allá de la reflexión y autocrítica permanentes, lo hace bien, tratando de optimizar sus recursos humanos y materiales de la mejor manera posible. “Para muestra, un botón”, es la puesta en funcionamiento este año de cinco carreras nuevas, a pesar de la compleja situación. Para nosotros, este número carece de relevancia teniendo en cuenta las transformaciones que querríamos continuar impulsando, vinculadas con el dinámico proceso de evolución del conocimiento, de las tecnologías y de las necesidades del país. De todos modos, pueden comparar con lo que sucede con otras universidades uruguayas. Me podría referir a muchísimos otros elementos, como la construcción de importantes edificios, a partir de un plan de obras planificado adecuadamente, o la generalización de los entornos virtuales de aprendizaje, que cuentan con 260 000 usuarios registrados y contienen cerca de 13 000 cursos. Pero eso implicaría muchas páginas y puede encontrarse en las memorias anuales de la institución.

En unas de las presentaciones ante la Comisión de Hacienda del Senado, mientras el rector Roberto Markarian realizaba su exposición, escuché a un legislador decir a sus correligionarios “Che, ¿cómo hacen? ¿cómo lo logran?” Bueno, la práctica de años y años de ajuste de cinturón ha llegado a su límite. Los dispositivos y líneas de acción para mejorar situaciones, resolver problemas cruciales y continuar creando institucionalidad están definidos, pero será imposible llevarlos a cabo si no se cuenta con un incremento presupuestal adecuado.

Como prorrector de Enseñanza, hice hincapié, al inicio de esta nota, en la grave problemática de la masividad. Y efectivamente, la falta de recursos humanos y materiales para atender el aumento de la matriculación en esta institución, donde se forma no menos del 75% del estudiantado terciario de Uruguay, se constituye en una amenaza real de la calidad y de la democratización de la educación superior. Sin embargo, hay que tener muy en cuenta que los seis proyectos transversales deben ser atendidos con ecuanimidad, pues todos ellos están interconectados con aspectos fundamentales de la enseñanza, la investigación, la extensión y la gestión, así como con las más diversas líneas estratégicas, incluidas por supuesto, la atención a la salud y el desarrollo en gran parte del territorio nacional.

La educación es uno de los pilares fundamentales del desarrollo del país, de la mejora de la calidad de vida de las personas, particularmente de las más postergadas. Si el Estado uruguayo está convencido de ello, debe asignar los recursos necesarios en esa dirección.

Peláez Bruno es prorrector de Enseñanza de la Universidad de la República (Udelar).