Este artículo intenta ofrecer una mirada al rol del Estado y el mercado a la luz de la historia y el presente. Necesariamente será una mirada incompleta sobre un tema que tiene muchas aristas. Partiendo de la historia, la filosofía y la política, se intenta exponer algunos elementos centrales de cómo la ciencia económica hoy entiende este tradicional debate. En el debate público y político, muchas veces se encuentran alusiones al “mercado”, a las ventajas del “libre mercado” y al funcionamiento de una “economía de mercado”. Es fundamental entonces comenzar por distinguir entre estos tres conceptos y sus implicaciones. Posteriormente, se hace un breve viaje sobre algunos momentos de la historia para comentar las visiones económicas, políticas y filosóficas sobre el mercado de algunos economistas usualmente mencionados en estos debates. Por último, se discuten algunos factores que es necesario considerar desde la ciencia económica a la hora de pensar en el diseño de los mercados y el rol del Estado.
Mercado, libre mercado y economía de mercado
El mercado es el lugar (físico o virtual) donde se encuentran vendedores y compradores para intercambiar bienes y servicios. Los mercados existen desde hace muchísimo tiempo en la historia de la humanidad. De hecho, hay mercados desde que existe un excedente de producción, o sea cuando la producción no cubre solamente la subsistencia, y hay relaciones de propiedad. Así, las personas que son propietarias de bienes que son excedentarios para su consumo los cambian en el mercado para obtener otros bienes. La existencia del “mercado” no es entonces una cuestión exclusiva de las sociedades capitalistas, no es algo que haya surgido con el capitalismo. En los mercados participan diferentes tipos de actores que arriban con diferentes preferencias, recursos y capacidad de negociación. Los mercados pueden regirse por diferentes instituciones o relaciones de propiedad y pueden generar diferentes tipos de resultados en términos de eficiencia o desigualdad. Cuando hablamos de mercados nos movemos entonces en un terreno económico.
El “libre mercado” es otra cosa. En general, se utiliza la expresión “libre mercado” para referir a un sistema económico en el cual el Estado tiene un rol mínimo en la regulación y en cuanto a impuestos, controles de calidad, cuotas, tarifas y otras formas de intervención. El libre mercado es una concepción filosófica, un ideal que no existe en la realidad, pero que sirve como referencia a la que algunas personas quieren que se acerquen los sistemas económicos. Aquí entonces nos movemos en el terreno ideológico: es una filosofía sobre cómo debe (o no debe) ser la intervención del Estado. El “libre mercado” es el ideal del dejar hacer, dejar pasar (“laissez faire, laissez passer”), con un Estado que no interviene en la economía.
La teoría económica plantea que, si los mercados no tuvieran fallas (“fallas del mercado”), la solución de mercado sin ninguna intervención estatal nos conduciría a una solución eficiente. Sin embargo, en la práctica es difícil, si no imposible, pensar en una economía que cumpla estas condiciones de no tener “fallas del mercado” en ninguno de sus mercados. La ausencia de estas fallas implica, por ejemplo, pensar en economías en que se cumpla un conjunto estricto de condiciones tan difíciles de lograr como la existencia de información perfecta o la ausencia de efectos entre los agentes que no se transmitan por el sistema de precios. Por lo tanto, una solución de “libre mercado” para todos los mercados de una economía tiene muy poca probabilidad de ser eficiente.
Finalmente, muchas veces en el debate público aparece la expresión “economía de mercado”, que se usa en contraposición a “economía planificada” o “centralizada”. Estas expresiones refieren al binomio de economías capitalistas y “socialistas” de la Guerra Fría. Las economías capitalistas durante ese período en general confiaban en mecanismos de mercado para la asignación de recursos, mientras que las economías del “socialismo real” (URSS y otras del bloque soviético) confiaban más en la planificación y la centralización. Sin embargo, es importante tener en cuenta que en ambos sistemas había (aunque en distintos grados) espacio para los mercados y para la planificación. Así, el debate entre “economía de mercado” o “economía planificada” es fundamentalmente político. No existen en la experiencia histórica economías que hayan confiado solamente en los mercados sin intervención estatal, ni economías que se puedan planificar en todo aspecto.
Smith y la mano invisible del mercado
En las discusiones públicas se escucha habitualmente la referencia a la “mano invisible” del mercado, refiriendo a la metáfora utilizada por Adam Smith. Smith fue profesor en la Universidad de Edimburgo en la segunda mitad del siglo XVIII. Es considerado habitualmente el autor que dio nacimiento a la ciencia económica. Publicó en su vida dos libros muy famosos, uno de ética (La teoría de los sentimientos morales) y uno de economía (Una investigación sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones), y en ambos recurre a la metáfora de la mano invisible.
La idea de Smith es que cada agente económico maximizando su propio bienestar, o sea en base a su propio interés o egoísmo, contribuye a aumentar el bienestar de todos los agentes de la sociedad. En palabras de Smith: “No es la benevolencia del carnicero, del cervecero o del panadero la que nos procura el alimento, sino la consideración de su propio interés. No invocamos sus sentimientos humanitarios sino su egoísmo; ni les hablamos de nuestras necesidades, sino de sus ventajas”. En otro famoso pasaje sostiene que cuando un individuo o empresario actúa “sólo piensa en su ganancia propia; pero en este como en otros muchos casos, es conducido por una mano invisible a promover un fin que no entraba en sus intenciones”.
De estos pasajes de La riqueza de las naciones es que se toma la idea de la mano invisible, que se extiende hacia un pensamiento que sostiene que los mercados funcionan bien y que guían a las personas (como una mano invisible) al bienestar social. Sin embargo, es importante deconstruir o problematizar al menos este mito sobre Smith. Por un lado, porque existe toda una discusión en filosofía y economía sobre si con esta metáfora Smith se refiere al mercado o a Dios. La lectura de La teoría de los sentimientos morales plantea dudas sobre la intención de Smith, dado que la referencia a la mano invisible se encuentra allí en el marco de una discusión sobre religión. Por otro lado, Smith le asignaba en su pensamiento un rol importante al Estado en la economía. Smith dedicó varios capítulos de La riqueza de las naciones a delimitar y detallar las funciones del Estado. En esos pasajes le asigna al Estado un conjunto de roles, a saber: a) la defensa de la sociedad de toda violencia interior o exterior (la idea de Estado juez y gendarme), b) la reparación de las injusticias (reducción de la desigualdad), c) la prevención de la opresión que pudiera sufrir cualquiera de los miembros de la sociedad, d) y la provisión de la infraestructura material e institucional que los privados no quieran o no puedan financiar por sí mismos (provisión de bienes públicos).
Mercado, Estado y Estado de bienestar en la segunda posguerra
Vayamos ahora al debate de la política de posguerra. Hasta el día de hoy, este debate tiene un peso importante en la opinión pública. No es raro escuchar actualmente en el debate político uruguayo referencias a economistas como John Maynard Keynes y Milton Friedman. Antes de abordar este debate, es necesario mencionar que nos hemos salteado una parte relevante de la historia del pensamiento económico. Entre Smith y la posguerra existieron un conjunto de autores que abordaron el debate entre Estado y mercado y que generaron muy importantes contribuciones, tales como Karl Marx, Thomas Malthus, John Stuart Mill o Alfred Marshall, por citar algunos.
John Maynard Keynes fue un economista británico que dominó la escena de la economía en la primera mitad del siglo XX. Creó la macroeconomía moderna con su libro La teoría general del empleo, el interés y el dinero. Keynes era muy pragmático en su enfoque, y además de ser profesor de Economía, trabajó como diplomático de Inglaterra en diferentes negociaciones internacionales. En su pensamiento, sin embargo, está siempre presente la idea de un Estado que participa en el proceso económico. Su idea central es que el Estado debe contribuir a fortalecer la demanda en la economía durante la parte baja del ciclo económico, o sea cuando hay problemas de crecimiento. En El fin del laissez faire plantea que cuanto más problemáticos son los tiempos en los que se encuentra la economía, peor funciona el sistema de laissez faire. La influencia de la teoría económica elaborada por Keynes, así como sus visiones filosóficas y políticas, tuvo una influencia fundamental en los debates de la segunda posguerra.
La economía de la segunda posguerra es una economía en la que el Estado tiene un peso muy grande tanto en regulaciones como en la producción. Esto coincide con el hecho de que los países desarrollados salían de una economía de guerra luego de la Segunda Guerra Mundial, durante la cual el Estado manejaba de hecho las economías. Una vez terminada la guerra, esta tendencia de regulación y participación del Estado se expandió. A modo de ejemplo, en julio de 1945 resultó elegido en Reino Unido un gobierno laborista, que comenzó un programa de nacionalizaciones. Así, en Inglaterra, el Estado se hizo dueño de las empresas de servicios de electricidad, gas y agua, las industrias pesadas (como el acero) y las industrias de transporte (por ejemplo, los ferrocarriles). Este consenso político de posguerra, con amplia regulación y participación directa estatal, de alguna manera sobrevivió hasta la década de 1970. Cuando Margaret Thatcher ganó la elección en 1979 intentando hacer un cambio hacia el “libre mercado”, las industrias de propiedad del Estado representaban 10% del producto interno bruto de la economía y 14% de la inversión de capital total.
También en esta época surgió en los países desarrollados el Estado de bienestar. Si bien el rol del Estado en la protección social tuvo avances importantes en el siglo XIX con Otto von Bismark y también como respuesta a la crisis de 1929, fue en el período de la segunda posguerra que nació el Estado de bienestar en Inglaterra y se consolidó con diferente alcance en el resto de los países desarrollados. Durante la Segunda Guerra Mundial y con muchas personas de bajo ingreso participando directamente en la guerra, el gobierno británico solicitó a un comité de expertos, dirigido por William Beveridge, la elaboración de un informe sobre el funcionamiento y la ampliación de la capacidad del sistema de protección social. El “Informe Beveridge”, de 1942, planteó la responsabilidad del Estado de proveer a todos sus ciudadanos, sin importar su capacidad contributiva, un “mínimo nacional” de ingresos y servicios que les permitiera enfrentar los riesgos de la vida y los alentara a mejorar sus propias condiciones de subsistencia. A partir de este informe, dio comienzo en Inglaterra el Estado de bienestar, que se expandió, con particularidades, en todos los países desarrollados.
La reacción a la intervención estatal
Reducciones en el ritmo de crecimiento económico o directamente estancamiento, y presiones inflacionarias en las economías desarrolladas, fueron algunas de las causas que llevaron a cuestionar el paradigma intervencionista. Durante esas décadas de fuerte intervención estatal también se fue generando una corriente de pensamiento que se oponía al intervencionismo y que planteaba la necesidad de volver a un mayor rol de los mercados. Adicionalmente, y en el marco de la Guerra Fría, la planificación, la centralización de las decisiones y la nacionalización de las industrias se veían como medidas muy parecidas a las aplicadas en el mundo socialista.
Existía entonces también un debate académico para entender si las economías capitalistas (“de mercado” como se les decía) funcionaban mejor que las economías socialistas (“centralizadas”). Quizás las ideas más relevantes en esta línea de pensamiento se encuentren ligadas a la Universidad de Chicago, y es una de las causas de que muchas veces se escuchen en este debate conceptos como la “Escuela de Chicago” o los “Chicago-boys” y la “Escuela Austríaca”. Por ejemplo, Frederich von Hayek es el autor más reconocido de la Escuela Austríaca y era un defensor de las ideas de “libre mercado”. La principal contribución de Hayek a la ciencia económica fue resaltar el rol de la información en la interacción entre los agentes económicos. Planteó una crítica fundamental a la planificación centralizada, basada en la idea de que los precios en una economía tienen el rol fundamental de generar información y que una economía centralizada tendría problemas para obtener esa información.
El autor más famoso de la Escuela de Chicago fue Milton Friedman, quien se posicionaba como un defensor de las ideas de la libertad y el libre mercado. Friedman se opuso a la expansión del Estado y tuvo incidencia en la vida política asesorando a Ronald Reagan, Thatcher y también al gobierno de la dictadura chilena de Augusto Pinochet, entre otros. Desde el punto de vista de la ciencia económica, Friedman trabajó en problemas como el consumo, la política monetaria y la inflación, y recibió, al igual que Hayek, un Premio Nobel de Economía. Además de ser un destacado economista, Friedman era un excelente difusor de ideas, aun para los estándares actuales. Publicó libros de difusión como Capitalismo y libertad (1966) y Libre para elegir (1980). Además, realizó una serie de televisión en la que expresa sus ideas sobre las ventajas de la economía de mercado y del libre mercado. Por ejemplo, en esa serie Friedman utiliza la historia del lápiz, tomada de un cuento de Leonard Read, para, en menos de tres minutos, explicar la fuerza del sistema de precios para generar coordinación entre agentes que no se conocen y de esta forma construir un lápiz.
Ronald Reagan, de quien Barack Obama dijera que cambió el debate de la política en Estados Unidos, solía citar una frase que decía Friedman para hablar de las políticas sociales: “Cuando empezás a pagar a la gente por ser pobre, terminás con un montón de gente pobre”. Sin embargo, el propio Friedman no tenía una postura opuesta a toda forma de intervención estatal o reclamaba simplemente laissez faire. Por ejemplo, fue impulsor de un impuesto a la renta negativo para eliminar la pobreza, que fue la base del Earned Income Tax Credit (EITC) que hoy existe en Estados Unidos.
El debate mercado-Estado desde la ciencia económica hoy
La ciencia económica hoy utiliza tanto la teoría como la evidencia para buscar entender cuál es la mejor forma de diseñar los intercambios, una vez definidos las preferencias y los objetivos. Este diseño puede implicar diferentes combinaciones de participación del Estado o diferentes regulaciones o funcionamientos del mercado. En este marco hay al menos cuatro aspectos que deben entenderse para este diseño, y que tenemos que tener en cuenta cuando hablamos de “el mercado”.
En primer lugar, existen diferentes tipos de mercados. Hablar de si los mercados funcionan bien o mal es imposible sin tener en cuenta de qué mercado estamos hablando o cuáles son las condiciones de ese mercado. Por ejemplo, es importante entender si estamos hablando de bienes homogéneos o de bienes diferenciados altamente complejos, para los cuales no se hacen transacciones muy seguido. Así, el mercado de órganos para trasplantes es muy distinto al mercado de tomates en una feria vecinal, tanto por la complejidad de la transacción como por las implicaciones éticas. De la misma forma que los bienes son muy distintos, probablemente también lo será el funcionamiento de estos mercados sin intervención estatal.
En segundo lugar, diferentes mercados tienen diferentes protocolos o formas de funcionar. Existen en una economía mercados que funcionan de forma similar a una feria o un supermercado, donde existe un precio “posteado” o “dado” y los consumidores pueden comprar a ese precio todas las unidades que deseen. También hay mercados que funcionan como remates. Esto es común cuando los bienes son muy escasos, por ejemplo, en el caso de una pieza de arte. Más aún, hay mercados de emparejamiento (matching), en los que no hay precios y se emparejan las preferencias o necesidades de los demandantes con las de los oferentes. Por ejemplo, muchos países realizan la asignación de escolares a las escuelas en función de listas de preferencias. Toda esta variedad en los protocolos que se utilizan también debe ser considerada a la hora de pensar el diseño y la potencial participación estatal.
En tercer lugar, es importante entender que el funcionamiento de mercados sin intervención estatal genera problemas cuando hay “fallas de mercado” o situaciones de mucha desigualdad. Más arriba se planteó que las fallas de mercado generan que la solución de mercado sin intervención no sea eficiente. Adicionalmente, cuando hay mucha desigualdad entre agentes, el mecanismo de mercado puede conducirnos a una solución no deseada. Por ejemplo, en situaciones de mucha desigualdad la disposición a pagar por los bienes de los consumidores puede no sólo reflejar decisiones y preferencias de los consumidores sino, fundamentalmente, limitaciones en su ingreso o restricciones del mercado de crédito. Así, podría pasar que muchas personas no tengan acceso a cobertura de servicios de salud porque el costo hace que no sea asequible. Permitir accesibilidad a poblaciones de menores ingresos o mayor fragilidad de salud es uno de los motivos por los cuales muchos países subsidian los mercados de salud.
Finalmente, es importante entender que, de la misma forma en que existen “fallas del mercado”, también existen las “fallas del Estado”. Los mecanismos centralizados pueden fallar al menos por dos motivos: los requerimientos de información y los asuntos de economía política. Por un lado, los mecanismos centralizados o con fuerte intervención estatal pueden tener costos elevados de recabar la información necesaria para hacer la asignación o la regulación. Estos costos han sido reducidos con el avance de las tecnologías de la información. Sin embargo, siguen siendo potencialmente elevados, ya que los agentes regulados tienen incentivos a no revelar la información privada. Por otro lado, están los asuntos de economía política. No se puede simplemente asumir que la burocracia o las personas políticas a cargo siempre eligen las regulaciones o la asignación buscando solamente lo mejor para los consumidores. Probablemente estas personas tienen también su propia agenda y la tentación de hacer las regulaciones buscando sus objetivos más allá del bienestar social.
En síntesis
Los roles que se quieren asignar al Estado y al mercado en las economías dependen, en primer lugar, de los objetivos y preferencias de las sociedades. Una vez dadas las preferencias políticas e ideológicas, la ciencia económica entiende hoy el funcionamiento de los mercados como una pregunta teórica y empírica. Se entiende entonces que los mercados y el Estado pueden funcionar bien o mal dependiendo de múltiples factores, tales como las circunstancias del contexto, las características de los bienes que se transan y la información de la que disponen los agentes. De esta forma, las decisiones sobre la intervención estatal y su diseño se tienen que basar en la consideración de las preferencias y objetivos que las sociedades quieren lograr, su contexto económico y los agentes involucrados, y la teoría económica y evidencia, más que en la ideología o de una respuesta absoluta. No es posible afirmar desde la ciencia económica que los mercados siempre funcionan mejor que el Estado, o que el Estado es siempre mejor que el mercado. Por ejemplo, países tan diversos como Suecia o Estados Unidos entienden que la intervención estatal es fundamental en educación y en salud y tienen programas públicos con elevado presupuesto para salud y educación. Finalmente, debemos recordar que el rol del Estado no es sólo sustituir a la iniciativa privada o los mercados, sino también ayudar a crear y dar forma a los mercados, y ofrecer la regulación necesaria para que estos funcionen bien.