Imposición basada en género y ciclo económico electoral

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La tierra es un teatro, pero la obra tiene un reparto deplorable. Oscar Wilde

Molière afirmaba que teatro era todo aquello que hay entre un buen inicio y un buen final. Paradójicamente, encontró el suyo encima del escenario tras sufrir un ataque de tos y convulsiones mientras representaba El enfermo imaginario.

Lo que sigue fue escrito con la pretensiosa intención de aportar a la reflexión en torno al anuncio del Poder Ejecutivo de reducir la carga impositiva del IRPF y el IASS el próximo año. Tras una evaluación del alcance de la medida, se plantea en la escena final una propuesta de imposición basada en género.

El anuncio se realiza en momentos en que la situación económica del país presenta luces y sombras. Entre las luces se puede mencionar la evolución reciente y proyectada para los próximos años del PIB. Entre las sombras tenemos que la apropiación del aumento de ingresos generado por el crecimiento de la economía presenta un patrón concentrador y las perspectivas van en la misma dirección.

Mientras la economía crece los salarios reales no se recuperan, manteniéndose por debajo de los niveles prepandemia, sigue perdiendo peso la participación relativa de la masa salarial en los ingresos totales de la economía, el consumo de los hogares no evoluciona a la velocidad a la que lo viene haciendo el PIB, y los niveles de pobreza no ceden, corroborando porfiadamente que el crecimiento económico suele no ser suficiente para reducirla.

En este contexto se enmarca el anuncio de reducción del IRPF y del IASS pudiendo generar la falsa expectativa que con esta medida se estaría arrojando luz en las zonas sombrías antes mencionadas. Pero no es así, cuando uno analiza detenidamente el alcance de la medida, concluye que se puede estar frente a una moneda que a pesar de ser aceptada y pasar de mano en mano, es falsa.

“Conforme nos alejábamos del estanco, mi amigo iba haciendo una cuidadosa separación de sus monedas. Nos encontramos con un pobre que nos tendió la gorra temblando. El don de mi amigo fue mucho más considerable que el mío, y lo dije: ‘Hace bien; después del placer de asombrarse, no lo hay mayor que el de causar una sorpresa’. ‘Era la moneda falsa’, me contestó tranquilamente, como para justificar su prodigalidad. Entonces vi claro que había querido hacer al mismo tiempo una caridad y un buen negocio; ganarse cuarenta sueldos y el corazón de Dios; alcanzar económicamente el paraíso; lograr, en fin, gratis, credencial de hombre caritativo”.¹

Primera escena

Inglaterra, siglo XI
Lady Godiva logra reducir la carga tributaria
Corría el siglo XI, el sistema económico social imperante era el feudalismo y los señores feudales podían exigir a sus vasallos el pago de tributos. Lady Godiva es el personaje de una leyenda medieval inglesa. Se trataba de una dama anglosajona famosa por su bondad y belleza. Estaba casada con Leofric, conde de Chester y señor de Coventry. Su nombre anglosajón Godgifu significa “regalo de Dios”.

Dice la leyenda que Lady Godiva, compadecida de los sufrimientos de sus vasallos a los que su marido les exigía el pago de impuestos abusivos, se solidarizó con ellos y le pidió a su esposo que les rebajara los impuestos que tenían que pagarle.

El conde accedió, pero con la condición de que Lady Godiva recorriese Coventry a caballo sin nada más para cubrir su cuerpo que su propio cabello. La dama así lo hizo, no sin antes acordar con sus vecinos que estos se encerrarían en sus casas para no perturbarla en su desnudez.

El día elegido Lady Godiva se paseó desnuda por el pueblo, montada en su caballo, mientras los vecinos de Coventry permanecían encerrados en sus casas y con las ventanas bajas, tal como lo habían acordado. Dice la leyenda que todos los ciudadanos se encerraron, menos un sastre, que no pudo resistir la tentación y observó a través de un agujero en la persiana y se quedó ciego por ello. El sastre pasó a designarse como “Tom el mirón”, también podría denominarse el voyeur de Coventry.

La leyenda que según los historiadores puede estar basada en una historia real −al menos parcialmente− finaliza estableciendo que Leofric, conmovido por el gesto de su esposa, cumplió su promesa y rebajó los impuestos que les cobraba a sus vasallos.

Segunda escena

Uruguay, año 2022
El anuncio
Corre el siglo XXI, el sistema económico imperante es el capitalismo. Ahora son otras las causas que explican las reducciones de impuestos. El presidente de la República ratificó recientemente su intención de reducir a partir del próximo año la carga tributaria del IRPF y del IASS: “Si Uruguay crece más del 3,8%, por primera vez en muchos años le vamos a aflojar el bolsillo a la gente”.

El equipo económico proyecta para este año un crecimiento de la economía del 4,8%, valor largamente superior al 3,8% planteado como condición para reducir el IRPF y el IASS. Estamos por tanto frente a la crónica de una medida de generosidad fiscal anunciada. Esta medida, como lo indica el manual de la adecuada estrategia electoral, se prevé para el año previo a las elecciones nacionales.

En línea con el mismo manual, en los primeros años de gobierno se incrementó la presión impositiva. El IVA, impuesto al que se le puede llamar cobarde, ya que no da la cara escondiéndose detrás de los precios, jugó un importante papel en ese aumento. Cabe recordar que en el año 2020 el Poder Ejecutivo decidió incrementar la tasa mínima de IVA del 6% al 8% para compras realizadas con medios electrónicos, y también la tasa básica, pasando del 18% al 20%. Nada nuevo bajo el sol. Para muestra es suficiente un botón. En el año 2021, mientras el PIB creció 4,3%, la recaudación de IVA expresada a precios constantes creció más del doble (9,9%).

Otra medida tomada al inicio del gobierno que generó mayor recaudación fue la forma de ajustar el valor de la Base de Prestaciones y Contribuciones. La normativa habilita dos alternativas, se puede usar tanto el índice de precios al consumo (IPC) como el índice medio de salarios (IMS). En los meses de enero de 2021 y 2022 el Poder Ejecutivo optó por esta última. Con esta decisión, la presión impositiva fue mayor que la que hubiera existido si se hubiera optado por emplear el IPC.

El fundamento esgrimido para reducir el año que viene la carga del IRPF y del IASS es honrar los compromisos realizados en la campaña electoral. Desde una perspectiva que trascienda el corto plazo, cabe recordar que en el pasado el Partido Nacional planteó como promesa de campaña electoral, eliminar tanto IRPF como el IASS. Lacalle Herrera expresaba en 2009: “Somos consecuentes con habernos opuesto al IRPF y ahora buscar la manera de que desaparezca de forma racional y seria”. Posteriormente, la propuesta de eliminar el IRPF se abandona y, en cambio, se plantea la necesidad de introducir cambios en su diseño.

Afirmaba Luis Lacalle Pou en 2014: “Venimos a aflojarle el cinturón a ese que la rema y la lucha todos los días. Tenemos un plan que se llama Estamos Contigo, y así se denomina porque nuestro equipo detectó que la gran masa de uruguayos que la pelean para llegar a fin de mes, que la reman para llegar a fin de mes y el gobierno los considera gente titular del Impuesto a la Renta, cuando no tienen renta, la luchan para llegar a fin de mes”. Y agregaba: “Nosotros aquí establecemos disminuciones en el Impuesto a la Renta, exoneraciones al Impuesto a la Renta a aquel que está abajo, esa clase media que está colgadita esperando que alguien lo considere y que reconozca que ese pago de impuesto se lo tenemos que devolver porque no aguanta más”.

En concreto, en el plan Cuenta Conmigo se proponía dividir en dos la primera franja gravada del IRPF. Los ingresos que caen en la primera mitad quedarían exentos del impuesto, y para los ingresos que quedan por encima la propuesta planteaba bajar la tasa de 10% al 5%.

¿Quiénes se beneficiarían con el cambio propuesto en el plan Cuenta Conmigo? En el año 2020 recibieron en nuestro país rentas derivadas del trabajo formal 1.327.969 personas. De estas, fueron alcanzadas por el IRPF el 33%. Dado lo peculiar de este año, cabe destacar que si se toma el promedio de los cinco años anteriores fue similar (34%).

Si se dividiera el universo de los perceptores de ingresos del trabajo en tres grupos, uno conformado por las personas con menores ingresos, el otro con ingresos medios y finalmente el de altos ingresos, solamente se beneficiarían estos últimos, que son los que pagan IRPF. Por tanto, toda medida que se tome con el fin de disminuir la carga del IRPF no favorece a los sectores de menores ingresos, a esos que la reman y la luchan todos los días, sino que favorece al tercio de trabajadores de mayores ingresos.

Cabe agregar que en la Rendición de Cuentas del año 2021 el Poder Ejecutivo propone eliminar el adicional del Fondo de Solidaridad. Las personas que se beneficiarían con esta propuesta son en buena medida las mismas que se beneficiarían de una reducción del IRPF. El adicional lo deben pagar los egresados de la Universidad de la República, quienes en promedio tienen un salario que es más del doble que el salario promedio de la economía.

En el caso del IASS la situación es similar. Por ejemplo, se puede mencionar al respecto que su reducción beneficiaría a cerca de 40.000 jubilaciones (poco menos del 25% de los contribuyentes del IASS) mayores a cien mil pesos mensuales. No deja de sorprender que al mismo tiempo que se están proponiendo medidas para darle sostenibilidad económica al sistema de seguridad social, se proponga reducir sus ingresos. ¿No se estará borrando con el codo lo que se escribe con la mano?

Tercera escena

India, siglo XIX
Nangeli se sacrifica en protesta contra un impuesto injusto
Corría el siglo XIX, imperaba en India un sistema social de castas. Mientras que Lady Godiva tuvo que recorrer el pueblo desnuda para lograr una reducción en la imposición, las mujeres de las castas inferiores de la India a principios del siglo XIX tenían que pagar un impuesto llamado mulakkaram para poder cubrirse sus senos.

Las mujeres recibían la visita de un funcionario que, en función del tamaño de los senos, establecía el monto a pagar si deseaban cubrírselos.

Un día de 1803, una mujer llamada Nangeli indignada por la existencia de este impuesto se paseó por las calles de su pueblo con los senos cubiertos sin haber pagado previamente el impuesto. La reacción no se hizo esperar y un recaudador fue a buscarla a su casa. Se dice que Nangeli, como protesta contra el mulakkaram, se cortó los senos delante del recaudador y murió de inmediato por la pérdida de sangre. Ya sea que se trate de una leyenda o de un hecho real, el impuesto se abolió de forma permanente recién en el año 1924.

Escena Final

Uruguay: En el futuro
Una propuesta alternativa
Corre el tercer año del período de gobierno, el país está entrando, si no lo está ya, en campaña electoral. El impuesto a los senos aplicado en la India puede ser considerado un caso extremo de un sesgo en la imposición basado en género en detrimento de las mujeres. En la actualidad existen mecanismos menos explícitos. A continuación, se realiza una propuesta de imposición basada en género con sesgo explícito, pero en este caso a favor de las mujeres.

La propuesta

Ante el anuncio del Poder Ejecutivo de reducir la carga del IRPF, se propone una asignación de los beneficios que resultarían de esa medida inspirada en criterios de imposición basada en género.²

La propuesta consiste en: a) exonerar a las mujeres del pago del 10% correspondiente a los ingresos comprendidos en la primera franja del IRPF y b) incrementar 100% (se pasaría de 13 a 26 BPC) la deducción por hijo a cargo menor de cinco años en el caso de contribuyentes mujeres. La carga tributaria del IRPF para los hombres quedaría incambiada.

El costo total de estas dos medidas sería equivalente al que resultaría de implementar la promesa de campaña electoral incluida en el plan Cuenta Conmigo realizada por el Partido Nacional. Lo que cambia con la propuesta son los beneficiarios.

Fundamentos de la propuesta de imposición basada en género

a) De índole normativa

La Ley 18.104 aprobada en 2007 promueve la igualdad de derechos y oportunidades entre hombres y mujeres. En su artículo 2 establece: “El Estado deberá adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el diseño, la elaboración, la ejecución y el seguimiento de las políticas públicas de manera que integren la perspectiva de género, contando con el marco general y orientador de esta ley”. En la norma además se establece: “Créase en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social el Consejo Nacional Coordinador de Políticas Públicas de Igualdad de Género”.

En la propuesta de pautas de trabajo de esta comisión para el período 2020-2025 se definen cuatro áreas, siendo una de ellas: “Autonomía Económica. Referido a aumentar la autonomía económica de las mujeres”.

La propuesta está en línea tanto con la Ley 18.104 como con el plan para el período 2020-2025 elaborado por el Consejo Nacional Coordinador de Políticas Públicas de Igualdad de Género.

b) De índole económica

La teoría de la imposición establece una serie de características que se entiende debería tener una estructura impositiva. Una de estas características es la eficiencia. Existe una regla a seguir bien establecida en la teoría económica para contemplar la eficiencia en una estructura impositiva, llamada “regla de la elasticidad inversa”. La regla establece que la imposición debe ser mayor cuando su impacto en la conducta de los agentes económicos es menor. Dicho de otra forma, cuando la distorsión que genera el impuesto es menor, mayor debe ser el impuesto. Esta regla forma parte de los cursos básicos de economía.

En el caso particular de la oferta de trabajo, la evidencia empírica muestra que el impacto generado por variaciones en el salario es mayor en las mujeres que en los hombres, por tanto, aplicando la regla mencionada, a estos últimos se les debería poner una tasa mayor.³

La teoría de la imposición basada en género propone entonces reducir el impuesto a la renta de las mujeres y aumentar, pero en menor medida, la imposición a los hombres. Esto generaría una estructura impositiva más eficiente, con mayor equidad de género, manteniendo constante la recaudación. No es habitual que existan opciones de política económica que generen ganancias tanto en eficiencia como en equidad.

Se cuenta con abundante evidencia tanto local como internacional de la existencia de discriminación salarial en contra de las mujeres. Al comparar el salario de hombres y mujeres con características similares, el de los primeros es superior, es decir, el mercado en el que se determina el salario no es ciego al sexo.⁴

Existe además la denominada “penalización por la maternidad”. Para el caso de Uruguay se estimó que luego de diez años de tener el primer hijo, las mujeres experimentan una reducción de 42% de su salario mensual en comparación con mujeres con características similares que no tuvieron hijos.⁵

En el universo de contribuyentes del IRPF por rentas del trabajo, la representación de los hombres en las franjas correspondientes a los mayores ingresos es marcadamente superior a la de las mujeres. Por ejemplo, en el conjunto de contribuyentes que caen en la última franja, esto implica tener un ingreso mensual superior a 594 mil pesos, el 82% son hombres. Por tanto, la medida propuesta beneficiaría en mayor medida a los contribuyentes del IRPF de menor ingreso en el universo de contribuyentes, las mujeres.

Además, al reducir la imposición a las mujeres se generan condiciones favorables para que aumente su participación en el mercado de trabajo, lo que aumentaría la tasa de actividad de la economía. También haría más costosa la discriminación de género para los empresarios y sería justa porque compensaría a las mujeres por soportar el peso de la maternidad y sus consecuencias negativas en los ingresos a recibir en el futuro.

c) Apoyo a la primera infancia

Uno de los grandes problemas que enfrenta el país es la alta incidencia que tiene la pobreza en la población infantil. Con la propuesta de aumentar, en el caso de las mujeres, las deducciones por niño menor de cinco años, se estaría mejorando el ingreso en los hogares con niños. De esta manera se reforzaría la inversión que el país está realizando en la primera infancia.

Importa destacar que la inversión en la infancia genera impactos positivos, tanto en el presente como en el futuro, debido a lo que se denomina complementariedad dinámica. Esto significa que mayores inversiones iniciales hacen más productivas las inversiones futuras, por lo que invertir en la infancia tiene mayor efecto que invertir la misma cantidad, pero en edades posteriores. Con la propuesta se estaría, entonces, ganando tanto en eficiencia como en equidad.

d) Colabora con el problema de la seguridad social

La propuesta de reforma de seguridad social realizada por la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS), busca darle sostenibilidad al sistema apuntando a modificar solamente uno de los determinantes del resultado económico, el gasto, estando las medidas propuestas orientadas a su reducción.

El otro determinante del resultado económico, los ingresos, no forma parte de las medidas propuestas. El incremento de la participación de las mujeres en el mercado de trabajo incrementaría los aportes que se realizan a la seguridad social reduciendo el actual problema de financiamiento. La tasa de actividad en el año 2019 era para el caso de los hombres 70,1% y en el caso de las mujeres 54,9%. Reducir esta brecha por medio de un aumento de la tasa de actividad de las mujeres mejoraría las condiciones de sostenibilidad económica del sistema de seguridad social.

La evidencia indica que, en el caso de las mujeres, el salario después de impuestos es un determinante importante de la decisión de ingresar en el mercado de trabajo, a diferencia de lo que sucede con los hombres.

e) Impacta positivamente en la producción y en la productividad

Existe evidencia de que al aumentar la inserción de las mujeres en el mercado de trabajo, se observan mejoras significativas en el contexto macroeconómico. La pérdida de PIB per cápita por la baja inserción de las mujeres en el mercado de trabajo se ha estimado que alcanza en algunas regiones al 27%. Una investigación concluye que incrementar la participación de las mujeres en el mercado de trabajo a los mismos niveles que los hombres permitiría incrementar el PIB de Estados Unidos en el 5%, el de Japón 9%, el de los Emiratos Árabes 12% y el de Egipto 34%.⁶⁷ Un estudio del FMI arriba a la conclusión de que incrementos de la participación de las mujeres en el mercado de trabajo generan un impacto positivo en la productividad total de factores.⁸

Epílogo

Importa precisar el alcance de la propuesta formulada explicitando tanto lo que se está proponiendo como lo que no se está proponiendo.

Lo que se plantea es una forma determinada de asignar los beneficios resultantes de la reducción del IRPF que propone el Poder Ejecutivo. Está hecha según la concepción de tributación basada en género. Es decir, la propuesta toma como un dato la eventual reducción del IRPF, pero no propone su reducción.

Se trata de una invitación a dar tan sólo un primer paso en la imposición basada en género. Un primer paso que cuenta con suficientes fundamentos, tanto normativos como económicos. Además, dar este paso podría generar condiciones favorables para enfrentar algunos de los grandes problemas del país: la infantilización de la pobreza, la sostenibilidad económica de la seguridad social y los bajos niveles de productividad.

Sería tan sólo un primer paso, y si bien un primer paso no nos lleva adonde queremos ir, nos dejaría más cerca. En ese lugar, seguramente será moneda corriente reconocer que al menos la mitad de los hombres son mujeres.

En momentos en que se están restañando las heridas provocadas por la severa crisis provocada por la pandemia, el Poder Ejecutivo propone una medida cuyos beneficiarios no se encuentran como se podría suponer en la base de la pirámide de ingresos de la sociedad, sino que, por el contrario, se encuentran en la cúspide.

La propuesta realizada en esta nota propone un uso alternativo de los recursos resultantes de una eventual reducción de la carga del IRPF, contemplando criterios de equidad, eficiencia y crecimiento. No obstante, no se estaría beneficiando a mujeres empleadas no formales, ni a las formales de bajos ingresos (por debajo del mínimo no imponible), muchas de las cuales pertenecen a hogares pobres o vulnerables. Si lo que realmente se quiere es aflojarle el cinturón a los que más se vieron afectados por la crisis, lo mejor sería desistir de usar como instrumento la reducción del IRPF y del IASS.

Carlos Grau Pérez, economista, investigador del Cinve. Máster en Economía por la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica.