Como pocas veces en la historia reciente, Uruguay deberá navegar en aguas internacionales turbulentas sin mucha compañía. Estamos a la intemperie. Primero, porque nuestros vecinos no parecen tener una estrategia clara y firme en materia de política internacional. Incluso, los posibles cambios de gobierno que tendrán lugar en 2022 y 2023 en Brasil y Argentina (respectivamente) no permiten saber cuáles serán las orientaciones de sus políticas exteriores. Segundo, Latinoamérica está muy lejos de contar con una hoja de ruta común en materia de política internacional en la que Uruguay pueda escudarse. Finalmente, Estados Unidos (la potencia hemisférica) tampoco parece tener, a diferencia del pasado, vocación por marcar el rumbo a los países de la región en materia de política internacional.
En los próximos meses Uruguay deberá tomar posición sobre temas internacionales delicados. Cada declaración que se formule, cada gesto que se haga, cada movimiento que se realice deberá evaluarse y ejecutarse con mucho cuidado. En un escenario como el actual, pasos en falso como el de la semana pasada con la marcha y contramarcha del pronunciamiento en la OEA pueden terminar por afectar aspectos relevantes para la inserción internacional del país. Por eso, el gobierno debe extremar las precauciones. Ello exige tener claras las prioridades, coordinar de manera detallada las acciones que emergen de ellas y actuar en base a evidencia, rigurosidad y criterios profesionales.
Para actuar de esa manera, hay algunas preguntas que las autoridades deberían procurar responder. En las etapas subsiguientes del conflicto en curso, ¿se mantendrá Uruguay alineado a la posición de las potencias occidentales que presionarán a Rusia? ¿O se acercará a la posición de China, su principal socio comercial, que busca mantener un equilibrio entre las partes? ¿En base a qué criterios decidirá un camino u otro? ¿Cuán relevante es plegarse o diferenciarse de las posiciones de Argentina y Brasil? Y más concretamente, ¿qué posición asumirá Uruguay sobre las sanciones que la comunidad internacional le está y le seguirá imponiendo a Rusia? ¿Las votará? ¿Las aplicará?
De forma más general cabe preguntarse, en un mundo dividido por la guerra, cómo hará Uruguay para balancear sus posiciones entre lo que surge de la adhesión a los principios del derecho internacional y sus intereses comerciales. En este marco, ¿qué consecuencias (o condicionamientos) puede tener para la política exterior un tratado de libre comercio con China? Por tanto, ¿es conveniente seguir la negociación bilateral con China sabiendo que eso incomoda a los socios del Mercosur y probablemente a Estados Unidos? ¿O es momento de evaluar una aproximación con China a través de un paraguas más amplio y difuso como una eventual integración de Uruguay al Tratado de la Alianza del Pacífico?
Para intentar responder estas preguntas, es importante tener una evaluación de los acontecimientos de estas horas. A continuación, propongo algunos apuntes que pretenden dar una perspectiva sobre ellos.
El fin de una era
La invasión de Ucrania pone fin a una era, la que empezó hace poco más de tres décadas cuando el régimen soviético y sus estados satélites se desmoronaron y dieron lugar al fin de la Guerra Fría.
La política exterior de Estados Unidos está desdibujada como nunca desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. La llegada de Trump a la presidencia en 2016 mostró a los políticos estadounidenses que una mayoría de los ciudadanos querían gobiernos más centrados en sus intereses cercanos y menos en los contenidos de una agenda global que, además de comprenderla poco, la creían culpable del deterioro de sus condiciones de vida. A pesar del triunfo de los demócratas en 2020, el estado de la opinión pública no parece haber cambiado demasiado. Debido a ello, Biden no se ha apartado sustancialmente de la idea de America First y de las decisiones estratégicas de Trump respecto a China, algo que explica por qué su administración no parece tener un sello propio en materia de política internacional.
Europa está tensionada por una creciente fragmentación de las demandas de sus ciudadanos que no logran ser encauzadas en una agenda común y consistente por un liderazgo político que es de muy mala calidad. Ello ha dado lugar a una mayor debilidad de la institucionalidad europea de la que el Brexit es la principal manifestación.
Con Estados Unidos absorbido por su agenda doméstica y Europa debilitada hasta límites desconocidos, Putin decidió recuperar un territorio clave para Rusia. Es que Ucrania, una nación independiente desde 1991, es crucial para el equilibrio económico y militar europeo. De un lado Rusia pretende mantener a Ucrania al margen de la influencia de Occidente, evitar fronteras con estados de la OTAN y de la Unión Europea y asegurar la operatividad de su flota en el Mar Negro. Del otro lado, una mayoría de los países de Occidente procura evitar que Ucrania pueda sumarse a un eventual “nuevo gigante” gobernado por Moscú.
Mientras los acontecimientos se suceden en Ucrania, China ha aprovechado para dar un paso más en su camino para convertirse en una potencia global. Para ello, ha dejado en claro que, si bien su posición es respetar y salvaguardar la soberanía e independencia de todas las naciones, rechaza las sanciones impuestas a Rusia. Así, China busca mantener un equilibrio entre su visión crítica del modelo de democracia occidental, algo que comparte con Rusia, y su defensa del principio de integridad territorial de los estados soberanos, una posición que fortalece su rol como líder global y que es funcional a los intereses que tiene respecto de algunos territorios como el Tíbet, la región uigur de Sinkiang y Taiwán. A su vez, ese equilibrio le permite dos cosas: por un lado, evaluar hasta dónde está dispuesto a llegar Occidente frente a una acción militar unilateral de una potencia y cuán efectiva es la coordinación a su interior ante el desafío. Por el otro, dejar que rusos, europeos y norteamericanos se distraigan y desgasten en la gestión directa del conflicto.
Lo descrito sugiere que la era que nos acompañó desde el fin de la Guerra Fría estaría llegando a su fin. A diferencia del mundo de apariencia unipolar que emergió con la caída del muro, el escenario que parece instalarse es uno en el que Rusia procurará evitar que la OTAN y la Unión Europea sigan erosionado su influencia en Europa Oriental, algo que le impide avanzar en la reconstrucción de una “gran unión” de naciones bajo su órbita. Rusia está en condiciones de hacerlo porque ha logrado, a pesar de su declive económico, seguir siendo una potencia militar y porque sus rivales atraviesan horas de debilidad.
En las últimas tres décadas China se transformó en una economía determinante a nivel mundial, se consolidó como potencia militar y es un jugador que no puede ser excluido de ningún tema de la agenda política internacional.
De este modo, la pax americana con la que Bush (padre) soñaba en 1991 está cuestionada. Es que, a diferencia de lo imaginado por los líderes occidentales de aquel momento, la democracia liberal no sólo no se convirtió en el modelo de gobierno más extendido, sino que parece estar en riesgo. Los cuestionamientos ciudadanos, así como el avance de partidos y líderes populistas de extrema derecha en varias democracias occidentales, y el avance de regímenes de gobierno autocráticos en Asia y Europa Oriental, así lo sugieren. Como es natural, todo ello cambia el balance de los riesgos globales y la naturaleza de las relaciones internacionales.
Bajo tensión
Si lo anterior es cierto, el escenario global para la política exterior de Uruguay se ha convertido en uno muy diferente al que dio lugar a los consensos en materia de inserción externa en las últimas décadas.
Como si fuera poco, nuestra propia región se ha vuelto más volátil y menos predecible. Los acontecimientos de Chile y Colombia entre 2019 y 2021 sumaron a dos países de apariencia estable al clima de incertidumbre al que Argentina y Brasil nos tienen acostumbrados.
De este modo, nuestra política exterior está tensionada no solamente porque nuestra principal herramienta comercial de las últimas décadas, el Mercosur, está obsoleta y es inadecuada en su formato actual para nuestros intereses. También lo está porque el balance del poder político global, el peso económico de las regiones y los temas de la agenda internacional están cambiando de manera acelerada. Comprender y adaptarnos a ese nuevo mundo es el principal desafío para nuestra política exterior.
Algunas reacciones iniciales a nivel local sobre los acontecimientos internacionales de los últimos días nos alertan sobre los riesgos a los que un país como Uruguay está sometido en el escenario global actual. El Poder Ejecutivo, y el sistema político en general, deben extremar precauciones para evitar errores no forzados en materia de política exterior.