En las agendas para el desarrollo se suele plantear una falsa dicotomía entre temas ambientales y aspectos socioeconómicos. Sin embargo, aquí se plantea que, aunque de menor centralidad programática, las políticas habitacionales impactan en ambas, y que el desarrollo humano y sostenible no puede ser disociado ni entendido sin tener en cuenta las dinámicas habitacionales.
Desde el punto de vista de los hogares, la preocupación primordial suele ser reducir la indigencia y la pobreza. Las políticas de alivio a estas problemáticas, como las transferencias monetarias, mejoran las condiciones inmediatas, pero se requieren otras políticas para abordar los problemas estructurales y mejorar por esa vía las perspectivas reales de esos hogares.
En efecto, la situación habitacional constituye un factor estructural del bienestar por tres motivos:
» Porque la propia vivienda afecta la salud de sus habitantes, dada la protección frente al clima, y la seguridad física, dada la calidad y estado de la construcción e instalaciones. Pero también por cómo la espacialidad afecta las dinámicas familiares y la salud psicológica de sus habitantes.
» Porque la ubicación de la vivienda y su hábitat circundante impactan en la salud y otras dimensiones relevantes: áreas contaminadas o inundables llegan a afectar la nutrición y el desarrollo en la primera infancia. A su vez, la infraestructura, la iluminación, el saneamiento, las calles y las veredas afectan, además de la salud, la movilidad y seguridad de sus habitantes. Y la ubicación en el territorio, por su parte, también condiciona el acceso a servicios de salud, educación, espacios públicos y mejores oportunidades laborales.
» Por la asequibilidad de la vivienda, es decir, que el hogar pueda acceder a una vivienda digna sin que ello implique dificultades económicas excesivas. Si los hogares dedican una proporción importante de sus ingresos a la vivienda, cuentan con un margen acotado para cubrir otros aspectos asociados al bienestar.
Existen diferentes formas de intervenir los mercados de la vivienda: subvencionar la oferta –colaborar para disminuir los costos de producción–, subvencionar la demanda –ayudas directas a los hogares como el pago parcial de alquileres o cuotas hipotecarias–, imponer regulaciones al mercado.
El suelo y la vivienda no son producibles en masa. Cada uno es único en su ubicación y características, existen externalidades que aumentan o disminuyen su valor más allá de sus características propias, y existen también asimetrías de información y poder entre quienes ofrecen y quienes requieren vivienda. Esto lleva a una gran inelasticidad de los mercados inmobiliarios: el mercado no responde como otros a la relación entre la oferta y la demanda, y difícilmente los precios de la vivienda bajen en condiciones normales.
Esto condiciona las posibilidades del hogar, por lo que muchos permanecerán en su vivienda haciendo un esfuerzo económico desmedido, mientras que otros se verán virtualmente expulsados a zonas menos servidas y/o a viviendas de menor calidad.
Naturalmente, todo esto redunda en los aspectos colectivos de las políticas habitacionales. Las ciudades han perdido población y sus áreas centrales han perdido relevancia, en tanto que otras zonas de baja densidad se han expandido. Esto genera áreas suburbanas de clase socioeconómica alta, dependientes del automóvil, y, en simultáneo, otras informales y precarias. Además de la negativa fragmentación social que lo anterior conlleva, este modelo implica un uso exponencial de los recursos económicos y naturales, tanto para el desarrollo de infraestructura y servicios como para la movilidad diaria de sus habitantes.
A su vez, la presión que se genera al crecimiento urbano lleva al consumo de suelos productivos, necesarios para la sostenibilidad ambiental en general y para la autonomía alimentaria en particular, así como a la afectación de ecosistemas específicos. Como agravante, con frecuencia quienes se ubican en las zonas cercanas a centros poblados son pequeños productores, y su desplazamiento incentiva la concentración de la tierra con modelos productivos intensivistas.
En suma, asistimos a un modelo de desarrollo que no resulta sostenible en la actualidad, y menos aún si se piensa en un eventual crecimiento demográfico futuro que agudice los fenómenos señalados. Y, como fue descrito, las formas de acceso a la vivienda y el funcionamiento de los mercados inmobiliarios influyen fuertemente en múltiples dimensiones que son clave desde la perspectiva del desarrollo con equidad.
Evolución histórica nacional y en comparativa internacional
Hasta inicios del siglo XX las preocupaciones respecto a la vivienda se centraban en aspectos higienistas. No es hasta la década de 1970 que la forma de tenencia se volvió central en los debates internacionales.
En países con complejos habitacionales de propiedad estatal para el arrendamiento, las tendencias liberales y su estado de deterioro llevaron a que se diera parcialmente la posibilidad de compra a la población. En los ejemplos de mayor desarticulación, como el de Inglaterra, estos complejos abarcan el 15% de los hogares. En otros lugares, como la capital de Austria, el 24% de los hogares vive en viviendas de propiedad estatal, y otro 24% en viviendas ofrecidas por organizaciones sin fines de lucro reguladas; esto ha evitado la guetificación de la ciudad, generado asequibilidad para las clases bajas y medias, y además, dada su escala, ha presionado a la baja al mercado privado.
La evidencia comparativa internacional señala que las altas proporciones de hogares bajo distintas formas de alquiler promueven el valor de la vivienda como bien de uso, en vez de como bien de cambio y objeto de inversiones fijas. También indica que los países más desarrollados presentan proporciones mayores de hogares en viviendas de alquiler respecto a los países con PIB más bajo.
En Uruguay recién a partir de 1915 se comienza a dar préstamos para compra y construcción dirigidas a las clases trabajadoras. Si bien a lo largo de las décadas se puede visualizar mayor o menor intervención estatal en la financiación de la construcción y en los subsidios, en todos los casos se apuntaba a la propiedad privada individual. Tanto en el imaginario popular como en los discursos políticos prevalece ese “sueño de la casa propia”, por lo que se evalúa a las administraciones en base al número de viviendas construidas y entregadas, y equiparando el acceso a la propiedad con tener su problemática habitacional resuelta.
De esta manera las inversiones estatales han constituido una solución habitacional asequible para el hogar al que se le hace entrega originalmente; pero una vez que ese hogar cambia de vivienda, esta es vendida a precio de mercado, pasando de ser una solución asequible a ser parte del problema.
Actualmente podemos ver, a grandes rasgos, el siguiente escenario de políticas basadas en la propiedad privada individual:
Políticas hiperfocalizadas en la atención de asentamientos irregulares. Estas iniciativas han evolucionado para dar mayor respuesta a condiciones del hábitat, pero aún mantienen un fuerte componente de regularización de la propiedad. En las últimas dos décadas estos programas han “resuelto” la situación de aproximadamente 16.000 hogares, y sin embargo el número neto de asentamientos no disminuye sustantivamente, por lo que es necesario plantearse con igual fortaleza políticas que ataquen la vulnerabilidad de los hogares respecto a su vivienda como causa estructural del crecimiento de la informalidad. Por otra parte, incluso si se contara con recursos para abordar la situación del 100% de los hogares en asentamientos irregulares, estos representan apenas un 4,6% de la población.
Subsidios a la oferta y demanda para la compra de vivienda dentro del mercado inmobiliario. Estas herramientas constituyen principalmente exoneraciones tributarias a la construcción de vivienda nueva, aunque existen subsidios a la cuota, ya sea de viviendas nuevas o usadas para ciertos sectores. Debido a la mencionada inelasticidad de los mercados inmobiliarios, esto no se ha traducido en una baja de los precios. De hecho, si pensamos en las condiciones actuales de créditos hipotecarios, precios, ahorro previo, costo de vida durante el plazo de ahorro y edad necesaria para culminar el crédito previo a la edad jubilatoria, sumados a la distribución del ingreso actual, sólo el 12% de los hogares estaría en condiciones de acceder sin ayudas externas.
Entrega de viviendas en barrio La Paloma (archivo, diciembre de 2022).
Foto: Camilo dos Santos
También encontramos algunas excepciones no basadas en la propiedad privada individual:
Subsidios al alquiler. Esta es una herramienta reciente, destinada sólo a cierta población vulnerable –jóvenes, jubilados, mujeres jefas de hogar y víctimas de violencia doméstica– y transitoria. Representa una herramienta de mitigación frente a situaciones transitorias, pero no una solución a largo plazo.
Cooperativas de vivienda de usuarios, de propiedad colectiva y con regulación del monto de devolución a la familia saliente a sus costos actualizados, manteniendo su asequibilidad. Estas requieren cierta formalidad de ingresos y procesos burocráticos y de organización colectiva de varios años, por lo que tampoco representan una solución inmediata para los hogares; de hecho, al censo de 2011 las cooperativas representaban únicamente 2,6% de los hogares uruguayos, sin diferenciarse el relevamiento entre usuarios y propietarios individuales.
Viviendas que el BPS otorga en usufructo a jubilados y pensionistas de muy bajos ingresos. Resultan también hiperfocalizadas y residuales, con un 0,58% de los hogares.
En suma, existe más de un 80% de los hogares que no es “suficientemente pobre” ni “suficientemente rico” para acceder a las políticas actuales, y que puede presentar dificultades respecto a su situación habitacional, sea por la calidad de la vivienda, hábitat o asequibilidad.
Propuesta de política pública
El objetivo de esta propuesta es crear un sistema nacional de alquiler social de propiedad estatal, asequible y seguro, construyendo o reacondicionando viviendas en áreas consolidadas que admitan una redensificación deseable.
La propuesta es financiarlo a través de sistemas de participación público-privada (PPP). Las inversiones realizadas por esa vía no ingresan en la contabilidad estatal hasta el momento del pago de las mensualidades, lo que constituye la mayor ventaja financiera del sistema. En efecto, esto permite destinar altos montos de inversión con fines públicos, sin alterar la contabilidad estatal ni el déficit fiscal.
Como supuesto para los cálculos preliminares se contempla la construcción de 2.000 viviendas de dos y tres dormitorios, repartidas proporcionalmente a la población entre Montevideo y centros poblados del resto del país.
En este marco, los roles del Estado estarían relacionados con los siguientes puntos:
» Costo inicial del suelo, ya sea mediante las carteras de tierras existentes o mediante el reintegro del costo al privado. Los instrumentos legales existentes sobre ordenamiento territorial facilitan la adquisición de suelo por parte del Estado, en muchos casos sin inversiones directas. Pero aun si fuera necesaria la compra de la totalidad de estos predios, considerando la proporción estadística de un 15% del valor de cada proyecto, lo anterior implicaría apenas un 2,4% del presupuesto actual quinquenal para vivienda.
» Exoneraciones tributarias, de manera similar a las que ofrecen los regímenes de promoción actuales. Esto representa un ahorro de 17% en el costo de construcción.
» Control de cumplimiento del contrato. En particular para hacer seguimiento al pago por disponibilidad. Esto resulta fundamental, ya que en este sistema de pago radica el incentivo al privado para hacer construcciones de calidad y cumplir con las acciones de mantenimiento. Esto puede apoyarse con un sistema variado de reportes de imperfectos por parte de los usuarios, vía aplicaciones móviles, formularios online, líneas telefónicas, etcétera.
» Operación de la política pública. El Estado decide los montos de cuotas a cobrar, los sistemas de subsidios, las condiciones en caso de incumplimiento de pago y eventual desalojo, entre otros aspectos. Esto es así en tanto se considera que si estos aspectos son dejados en manos del privado, siempre prevalecerán los criterios mercantilistas por sobre los sociales. El sistema puede establecer criterios de preferencia por factores de vulnerabilidad o reserva de unidades a población local, para evitar fenómenos de desplazamiento ante la eventual revalorización de la zona que puedan generar los proyectos. En caso de incapacidad de pago por cambios en la realidad familiar, se podrá otorgar un subsidio transitorio, condicionado a la participación en programas de recapacitación y reinserción laboral que colaboren con la reversión de la situación.
» Pago al ente privado. La recaudación generada sería gestionada por un fideicomiso y liberada al privado por disponibilidad. Dentro del contrato se establece el prorrateo de la mensualidad en caso de que las instalaciones no se encuentren en correcto funcionamiento. Esta es la principal motivación para generar construcciones de buena calidad con menores costos de mantenimiento, contribuyendo a un mantenimiento eficiente. Con la presente estimación las mensualidades serían cubiertas por los ingresos, no implicando un costo presupuestal. Es fundamental asegurar el flujo de ingresos estableciendo condiciones claras ante la morosidad, pero sin descuidar el fin social del sistema.
» Propiedad del suelo y de las unidades resultantes, tanto durante el plazo de contrato como posteriormente. Así las inversiones realizadas no terminan volcándose al mercado privado en la “segunda generación de destinatarios” y se genera un stock acumulativo de vivienda pública, abarcando cada vez a una mayor cantidad de población beneficiaria y eventualmente generando una presión real a la baja de los precios.
Por otra parte, los roles del privado estarían asociados con:
» El diseño del proyecto, ya sea en predios propuestos por el Estado o por ellos mismos, pudiendo implicar rehabilitación de complejos existentes, cumpliendo criterios de áreas mínimas y habitabilidad.
» La inversión y construcción de los proyectos, con la supervisión y aprobación de etapas correspondientes. Deberán también asegurar la existencia de garantías y seguros, que pueden ser brindadas por distintos organismos internacionales que promuevan proyectos de PPP.
» El mantenimiento durante el período de contrato, con obligaciones similares a la de un propietario que alquila viviendas en el sector privado. Se propone incluir otros servicios que suelen asumir las administraciones de edificios en propiedades horizontales de manera que los usuarios abonen una cuota unificada por lo que tradicionalmente sería alquiler y gastos comunes.
Por último, el rol principal desde la perspectiva de los usuarios pasaría por abonar el monto unificado mensual, que no superará el 30% de su ingreso. De manera tentativa se sugiere que el 70% de las unidades abonen un monto calculado por el 5% del valor de la unidad, un 15% de unidades que abonen el 80% del monto base y otro 15% que abonen el 50%. Esto resulta en valores del 60%, 50% y 30% de los valores actuales de mercado.
Conclusiones
La propuesta presentada plantea una alternativa de política habitacional de lógica innovadora para nuestro país, buscando generar un impacto positivo en la realidad de los hogares y en el modelo de desarrollo territorial. Su forma de financiación implica recursos estatales mínimos y, por ende, permite pensar en su replicación y acumulación creciente más allá de los presupuestos quinquenales circunstanciales.