En esta sección se resumirá brevemente, y de forma gráfica, algunos aspectos claves de la economía uruguaya durante el período 2005-2019, basado en el libro La economía del primer ciclo progresista, editado por Fin de Siglo y disponible en librerías de todo el país.
¿Cuál fue el principal cambio de concepción en la matriz de protección social?
A partir de 2005 el Estado volvió a ocupar el rol central como responsable en materia de rectoría y conducción de la política social, revirtiendo el proceso de retiro que operó sobre finales del siglo XX, siguiendo las recomendaciones del Consenso de Washington.
Durante las administraciones progresistas, las políticas sociales pasaron a integrarse a la estrategia de desarrollo junto a las políticas económicas y no en un rol subsidiario. En este sentido, las iniciativas destinadas a atender a las personas en situación de especial vulnerabilidad dejaron de desempeñar un rol asistencial y pasaron a integrarse al conjunto de políticas con vocación universal, las cuales, a su vez, fueron fortalecidas presupuestalmente.
El conjunto de políticas y programas de protección social promovidas a partir de 2005 en torno a la creación del Ministerio de Desarrollo Social (Mides), el Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (Panes) o las posteriores asignaciones familiares del Plan de Equidad, la reforma de la salud, el incremento del presupuesto educativo, el fortalecimiento y ampliación de las prestaciones otorgadas por el BPS y la creación de un Sistema Nacional Integrado de Cuidados (SNIC) son ejemplos del nuevo rol desempeñado por las políticas sociales y del reposicionamiento del Estado como un actor central en ese proceso.
¿Cómo se estructuró la respuesta a la emergencia social debido a la salida de la crisis de 2002?
La crisis de 2002 evidenció grandes vacíos en la estructura de protección social de Uruguay y su capacidad para proteger a los sectores más vulnerables frente a un shock adverso. Como puede observarse en el gráfico, para 2004 el 39,9 % de la población se encontraba en la pobreza y el 4,7 % en la indigencia. Las consecuencias de largo plazo de la crisis social fueron muy importantes. Para ejemplificar, la pobreza en menores de edad alcanzó, por un tiempo prolongado, a uno de cada dos niños y adolescentes.
La creación del Mides significó un hito muy relevante en la institucionalidad de las políticas sociales, colocando a Uruguay como pionero en la región. El Mides fue creado en marzo de 2005, con tres grandes competencias: (i) coordinar globalmente las políticas sociales (creando un sistema de información acorde), (ii) promover la inclusión de perspectivas transversales (niñez, adolescencia, juventud, adultos mayores, igualdad de género y discapacidad, entre otras), y (iii) implementar planes y programas de atención a la vulnerabilidad social.
En un hecho simbólico, el Mides mudó sus oficinas centrales a la sede de uno de los bancos quebrados durante la crisis de 2002, el Banco de Crédito.
¿Cómo fue la primera etapa de atención a la emergencia y qué fue el Panes?
La primera misión del MIDES fue implementar temporalmente un Plan Nacional de Atención a la Emergencia Social, el Panes. La financiación de este plan fue parte de las exigencias de Uruguay en las negociaciones con el Fondo Monetario Internacional en una situación de finanzas publicas todavía muy comprometida
El Panes, estaba dirigido a los hogares de muy bajos ingresos. Por ejemplo, se postularon al Panes el 23% de los hogares del país, se visitaron el 18% y se incluyeron en el programa Ingreso Ciudadano aproximadamente el 10%. El primer objetivo explicito era de carácter asistencial, para atender la situación de emergencia en la que se encontraban los hogares a la salida de la crisis de 2002. Adicionalmente, el programa tenía el objetivo de brindar herramientas para la superación de la pobreza, la indigencia y la exclusión social, así́ como la promoción del ejercicio de derechos.
¿Qué sucedió luego del Plan de Emergencia?
El Plan de Emergencia estuvo acotado a un horizonte temporal (2005-2007). Sin embargo, la mejora en el diseño y coordinación de las políticas sociales a través de la creación del Mides indicaba una aspiración de mediano y largo plazo más ambiciosa: la transformación de la matriz de protección de Uruguay. En el marco de estas aspiraciones es que surge el Plan de Equidad como etapa posterior al Panes.
El Plan de Equidad, concebido interinstitucionalmente, distinguía dos componentes. En primer lugar, lo que llamaba estructurales en la matriz de protección social. Dentro de este componente se establecía que su implementación era un esfuerzo de mediano y largo plazo que incluía reformas en las siguientes áreas: (i) reforma tributaria; (ii) reforma de la salud; (iii) políticas de empleo; (iv) nueva política de vivienda y hábitat; (v) reforma educativa, y (vi) plan nacional de igualdad de oportunidades y derechos.
En segundo lugar, se establecía un componente específico que conformaba una Red Moderna de Asistencia e Integración Social. Dentro de esa red se priorizaban siete líneas estratégicas con sus respectivas líneas de acción: (i) régimen de prestaciones sociales no contributivas o de transferencias monetarias (Asignaciones Familiares, Tarjeta Uruguay Social y Pensiones a la Vejez); (ii) seguridad alimentaria; (iii) políticas de educación para la infancia y adolescencia; (iv) políticas asociadas al trabajo protegido; (v) promoción de cooperativas sociales y emprendimientos productivos; (vi) políticas de promoción e inclusión social, y (vii) políticas de atención de la discapacidad.
¿Cuánto afectó el gasto público social la desigualdad?
Según estimaciones, el gasto público social (sin contar las jubilaciones y pensiones contributivas) mejoraba el índice de Gini (que mide la concentración de los ingresos) en casi 0,1 puntos. Esto implica una reducción cercana a 22 % en la desigualdad.
En cuanto a su evolución, el impacto distributivo del gasto público social acompaña la trayectoria decreciente de la desigualdad hasta 2012, manteniendo su potencia redistributiva. La brecha absoluta disminuye levemente, pero se hace relativamente más grande a lo largo del período (19% en 2006 vs. 22% en 2017).