La reforma previsional y sus caminos alternativos

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El proceso de reforma que está en curso, y que ya cuenta con media sanción parlamentaria, no actúa sobre la totalidad del sistema de seguridad social, entendido como el conjunto de instrumentos y herramientas que hacen a la red de protección social del Estado. En ese sentido, las transformaciones propuestas se circunscriben al sistema de pensiones, que cubre específicamente los riesgos de invalidez, vejez y sobrevivencia. No incluye, por lo tanto, dimensiones relativas al seguro por desempleo, la asistencia de la salud, las prestaciones en caso de pobreza o indigencia, o las asignaciones familiares, entre otros aspectos.

Hubiese sido deseable, como ha señalado Gonzalo Zunino, director del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) y del Observatorio de Seguridad Social, encauzar el proceso hacia un rediseño integral del sistema de protección capaz de revertir el desbalance intergeneracional que lo caracteriza, y que queda de manifiesto a la luz del perfil de infantilización que tiene la pobreza en Uruguay.

La infancia es, en efecto, “el grupo menos protegido desde el Estado”. Y a juzgar por el curso de las discusiones, lo seguirá siendo. En su visión, la contención del gasto, aunque pueda ser esgrimida como la vía para generar espacio fiscal y atender otras áreas de la protección social, no representa por sí sola ninguna solución en ese sentido.

No es toda la ecuación, es sólo el gasto

La siguiente bifurcación que emerge al recorrer el árbol de las alternativas posibles nos enfrenta con las dos perillas que regulan la sostenibilidad financiera de cualquier sistema: la del gasto y la del ingreso. Se puede mover una, la otra, u ambas. Obviamente, cada curso de acción tiene un balance implícito entre costos y beneficios. Y si es cierto eso de que no existen los almuerzos gratis, decidir qué perilla girar es decidir quién se hace cargo de la cuenta.

Dado que el proyecto no introduce cambios en la matriz de financiamiento, y se centra principalmente en la contención del gasto, deja por fuera “nada más ni nada menos que la mitad del sistema de seguridad social, omitiendo abordar los múltiples problemas que existen en los ingresos del sistema, tanto por concepto de contribuciones especiales de seguridad social como por vía de impuestos”, como ha señalado el coordinador del Laboratorio Fiscal y Tributario (LFT) Gustavo Viñales. Debe tenerse en cuenta, como advierte Viñales, que la financiación del componente administrado por el Banco de Previsión Social (BPS) “se realiza en casi el 50% a través de impuestos y otra parte similar de contribuciones especiales de seguridad social. En el caso de la Caja Militar y de la Caja Policial, la proporción de recursos provenientes de la recaudación de impuestos nacionales es, todavía, mucho más elevada”.

En este sentido, como se desprende del último estudio monográfico del Observatorio de Seguridad Social: “Recuperar la sostenibilidad implica necesariamente alguna reducción en la suficiencia de las prestaciones (jubilaciones más bajas) y/o el pago de las mismas por períodos más acotados de tiempo (aumento en la edad promedio de retiro) y/o alternativamente una reducción de la cantidad de beneficiarios (afectando la cobertura del sistema)”.¹

Expresado de otra manera, como no hay novedades desde el punto de vista de los ingresos (más allá de las modificaciones en los porcentajes de aportación dedicados al pilar de reparto y ahorro individual), la sostenibilidad financiera -el problema que dispara la reforma- se logra mediante la contención del gasto, es decir, mediante la postergación de pasividades: se aporta durante más tiempo y se cobra durante menos. “Ese es el grueso del efecto contención del gasto”, sintetizó Zunino hace algunas semanas entrevistado en el programa No toquen nada de FM Del Sol. Este es, para el Instituto Cuesta Duarte del PIT-CNT, “uno de los argumentos centrales por los cuales rechazar la reforma y calificarla de ‘injusta’”, en tanto “implica cargar todo el esfuerzo o costo de la reforma sobre las espaldas de las y los trabajadores”.²

Por otro lado, debe tenerse en cuenta que, como sugiere la evidencia internacional recogida como insumo por la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS), el efecto asociado a la postergación del retiro puede no ser completo: si se aumenta la edad de retiro entre los 60 y los 65 años, no es trivial suponer que todas las personas permanecerán en el mercado de trabajo. Concretamente, la evidencia indica que aproximadamente la mitad de esa población logra mantenerse activa y aportando, pero no así la otra mitad. En particular, este último contingente termina migrando hacia el seguro de paro, las licencias médicas o las jubilaciones por incapacidad, aumentando la cantidad de prestaciones por seguro de desempleo, enfermedad e invalidez.

De esta manera, los ingresos no aumentan tanto y los egresos no se reducen tanto. Este es otro de los aspectos relevados en el documento del Observatorio de Seguridad Social, que señala que, “en este sentido, probablemente, el principal mecanismo de contención del gasto propuesto en la reforma podría verse debilitado de forma significativa”.

¿Por qué el foco está puesto sólo en el nivel del gasto?

Según Rodolfo Saldain, que fue consultado sobre esto en el programa No toquen nada, el foco está puesto sólo en el nivel del gasto “porque cualquiera sea la fuente de financiamiento que se establezca, las que existen o eventualmente otras, van a recaer siempre sobre un número X de productores en la sociedad. ¿Quiénes son los productores? Quienes están en edad de trabajar en sus diferentes roles. Entonces, aumentar la presión fiscal sobre un número cada vez menor de gente productiva en la sociedad no es la estrategia que nosotros consideremos más adecuada. ¿Por qué? Porque con un nivel de envejecimiento bastante menor al que tienen gran parte de los países europeos, estamos en un nivel de gasto público igual o superior a la mayoría de ellos”. Por eso el tema central es el nivel del gasto, y es hacia ahí donde se dirigen las principales acciones.

Sin embargo, hay que tener presente que en el sistema actual existen un conjunto de regímenes especiales y exoneraciones de carácter legal -además de las amparadas por la Constitución- que perforan los ingresos, generando problemas de inequidad. Estos regímenes han habilitado, como ha señalado Viñales, “reducciones importantes en materia de contribuciones a la seguridad social y han implicado subsidios cruzados y transferencias poco transparentes de impuestos”.

Por este motivo, una reforma orientada a reducir inequidades debería promover cambios en esta dirección, como estaba parcialmente previsto en el documento de diagnóstico elaborado por la CESS en la primera etapa del proceso.

No son cambios, es una comisión técnica

A pesar de que estos problemas estaban identificados en la fase de diagnóstico, las recomendaciones correspondientes quedaron al margen del proyecto de ley. Lo que sí quedó incluido es la creación de una Comisión Técnica de Revisión de Exoneraciones de Contribuciones Especiales de Seguridad Social para rever las normas y situaciones correspondientes.

Uno de los casos más ilustrativos es el del régimen de aportación rural, cuyo marco normativo general está previsto en la Ley 15.852 de diciembre de 1986. Según Viñales, la alícuota efectiva de aporte patronal sobre los salarios de los dependientes fue aproximadamente de 2% entre 2018 y 2019, casi cuatro veces menor que la alícuota correspondiente al régimen general de industria y comercio (7,5%). Además, el aporte mínimo alcanza actualmente a los predios de hasta 585 hectáreas, tres veces más de lo que alcanzaba hace dos décadas.

Sobre este punto, Saldain reconoció el énfasis que había tenido el tema en la primera instancia del proceso, y la intención de introducir cambios en ese sentido, en particular la revisión del aporte mínimo. Sin embargo, eso se descartó y el proyecto no incluyó la modificación. Esto no fue producto de una valoración técnica, sino de “una valoración básicamente política... Como siempre se dijo, el informe de recomendaciones era un insumo, después viene la parte política y demás. Lo bueno de todo esto es que sigue quedando trabajo para quienes sigan pensando en el tema en el futuro”, sostuvo Saldain.

Algo similar ocurre con las exoneraciones en las empresas de transporte público de pasajeros, en la salud y también en otros sectores de actividad, en los que los fundamentos para mantener un tratamiento diferencial se han ido debilitando con el tiempo. Esta revisión también podría extenderse hacia los regímenes con aportes patronales incrementados, que provocan subsidios cruzados hacia el BPS desde otros organismos públicos y entes del Estado. Este es el caso, entre otros, de la Universidad de la República, la Administración de los Servicios de Salud del Estado, las intendencias y las empresas públicas.

¿Qué alternativas hay por el lado de los ingresos?

Esta es una pregunta amplia, y la aproximación que sigue no es taxativa.

1. Regímenes excepcionales y/o exoneraciones (no constitucionales)

Sobre este punto, Viñales concluye que sería razonable que “los diferentes sistemas de aportes y contribuciones especiales de seguridad social avanzaran hacia la convergencia en un régimen general (o único), manteniendo las menores excepcionalidades o regímenes diferenciales posibles según sectores de actividad, dado que no existen en nuestro país diferenciales económicos y/o sociales que justifiquen tratamientos tan disímiles como los que todavía existen en nuestro régimen de seguridad social”.

En particular, para el régimen rural de aportes al BPS sugiere, entre otros aspectos: eliminar del régimen unificado de contribución patronal vigente el componente del aporte patronal propiamente dicho -el aporte patronal por titulares de empresas unipersonales o de sociedades, pasaría, por tanto, a contribuir en el régimen general de aportes al BPS-; incluir las empresas unipersonales rurales consideradas pequeños productores en el régimen de Monotributo de la Ley 18.083; mantener –en tanto la economía política no permita nuevos cambios– el régimen de aportación rural actual, únicamente como contribución por los aportes patronales realizados sobre los dependientes de la empresa rural; y eliminar el “aporte mínimo”, cambiando su sentido conceptual y fijando un “mínimo de aporte” equivalente al aporte de la primera franja de la escala progresional.

En esta línea, pero con matices en torno a la posibilidad de equiparar el aporte que realizan los patrones para su propia jubilación al monotributo, se propuso incrementar progresionalmente el aporte que hacen los patrones rurales por sus dependientes, según el tamaño del establecimiento: el aporte será mayor cuanto mayor sea la extensión de tierra que se explota. Esto no afectaría a los productores familiares con explotaciones de menos de 200 hectáreas, que mantendrían sus condiciones actuales de aporte.

2. Aporte patronal mínimo por dependientes

Esta propuesta, impulsada desde el LFT, supone la creación de un aporte patronal mínimo por dependientes (APMD)³ que contribuya a establecer umbrales mínimos de equidad y eficiencia en los ingresos por aportes patronales. La base imponible estaría determinada por los ingresos brutos por ventas de las empresas empleadoras, calculados a partir de una alícuota aplicable sobre la totalidad de los ingresos por las ventas devengadas. A ese monto se le deduciría el aporte patronal realizado al BPS, hasta la concurrencia del APMD.

Esto permitiría corregir los regímenes de aportación excepcionales, incorporar las distintas modalidades de contratación que han ido emergiendo y adecuarse a los desafíos derivados de la automatización. De esta manera, se busca mitigar “problemas relacionados con diseños tributarios del pasado que han perdido justificación y adelantar soluciones de implementación sencilla ante problemas emergentes del futuro en los vínculos laborales”.

3. Régimen de aportes de Mipymes

A pesar de su relevancia, la problemática de las micro y pequeñas empresas queda por fuera de los cambios propuestos, tanto en lo que refiere a sus ingresos (aportes y contribuciones) como en lo que hace a sus egresos (prestaciones contributivas y no contributivas). En ese sentido, deberían revisarse los regímenes de tributación simplificados, a efectos de evitar la inequidad y los “desarbitrajes” con relación al régimen general.

Más del 75% de las empresas unipersonales o sociedades personales que pagan sobre fictos lo hacen por un mínimo muy bajo. El tema es que se trata de un universo heterogéneo, con gente que tiene capacidad contributiva y gente que no. Por ello, sería más adecuado pasar a contribuir sobre ingresos al estilo de Fonasa con topes máximos -es una contribución, no un impuesto-, de forma de que quienes tengan capacidad vayan a la franja máxima, y no queden optando en la mínima por propia voluntad.

4. Caja Militar: contribución a cargo de retirados y pensionistas de muy altos ingresos

Como advierte la oposición, el déficit que atraviesa la Caja Militar es producto de las prestaciones de privilegio que se concentran en los altos oficiales retirados. De hecho, es el organismo con mayor concentración de gasto a su interior, en tanto el 10% de los jubilados y pensionistas de mayores ingresos concentran el 35%.

Partiendo de este diagnóstico, y a efectos de reducir la asistencia financiera que recibe este subsistema y mitigar los problemas de equidad intergeneracional, se propuso la creación de una contribución a cargo de los retirados y pensionistas de mayores ingresos, cuyas pasividades se otorgaron al amparo del régimen anterior a la Ley 19.695 de 2018.

Sobre esto, las reformas de la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias de 2008, y de la Caja Notarial de 2019, pueden tomarse como antecedentes. “La contribución a crearse debería tener un carácter progresivo, de manera de concentrar la carga contributiva en aquellos beneficiarios que perciben las pasividades de mayor monto”, siguiendo el esquema de tasas propuesto en el proyecto de ley remitido por el Poder Ejecutivo en 2016, indicaron a la diaria Braulio Zelko y Martín Vallcorba, agregando que la iniciativa contribuiría a reducir en aproximadamente 10% la transferencia de recursos que se realiza desde rentas generales para cubrir el déficit.