El estado del agua del Estado (y las desiguales consecuencias de la crisis)

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Con la prolongación del déficit hídrico, el gobierno decidió mezclar los suministros restantes de agua dulce con agua del estuario del Río de la Plata, lo que elevó los niveles de sodio y de cloruros (entre otros elementos tales como los trihalometanos). Esa decisión fue seguida por el aumento de los niveles de concentración máximos permitidos de esos componentes. Esta nota intenta mostrar, primero, cómo aún en un servicio de cobertura universal una crisis de calidad tiene consecuencias sociales injustas, y, segundo, la necesidad de contar con más y mejores datos para evaluar aspectos de equidad en la calidad de los servicios básicos.

Durante la década del 90 la mayoría de los países latinoamericanos experimentaron una serie de reformas de privatización en la provisión de servicios básicos, tales como la electricidad y el agua potable. Uruguay es, sin embargo, un caso excepcional en el que los intentos de reforma privatizadora fracasaron. La provisión de agua potable se ha mantenido en manos del sector público gracias a fuertes y extendidas preferencias políticas por el control estatal, el cual fue consagrado con rango constitucional en 2004. El servicio de agua de canilla a cargo de Obras Sanitarias del Estado (OSE) es universal y cubre al 99,7% de los hogares.¹ Como consecuencia, este es el país de América Latina con menores inequidades de acceso al agua potable entre sectores poblacionales rurales y urbanos, así como entre ricos y pobres.²

Esto puede hacernos creer que, si estamos conectados a una misma red de cobertura universal, una caída generalizada en la calidad del servicio tiene consecuencias más o menos similares para todos. Sin embargo, la crisis actual (que afecta principalmente algunos departamentos de la zona sur del país) ha generado un problema de inequidades en el acceso al agua de calidad. Ello tiene diversas consecuencias sociales negativas, así como también potenciales consecuencias de economía política futuras sobre la forma en que el país enfrentará el problema estructural de su vulnerabilidad a eventos climáticos extremos.

Equidad en la calidad de los servicios básicos

Aunque se trate de una crisis temporal de calidad del servicio (cuyo final y posible frecuencia futura es difícil de predecir),³ el fenómeno resulta útil para discutir algunos aspectos que deben motivar la reflexión sobre la política pública de servicios básicos y el necesario fortalecimiento de su regulación. Uno de ellos es la disponibilidad de datos y los nuevos ejes de discusión que pueden abrir una vez disponibles.

Uruguay no cuenta con suficiente información para monitorear la justicia distributiva de la calidad de los servicios básicos (aunque en el caso del servicio eléctrico existe más y mejor información disponible).⁴ Por ejemplo, si quisiéramos saber la manera en que el ingreso de los hogares se relaciona con la calidad del agua potable en Montevideo, hoy contamos con tan sólo algunas muestras de 15 canillas distribuidas a través de 14 barrios de Montevideo (gracias al reciente monitoreo de calidad que inauguró la Intendencia de Montevideo [IM] a inicios de mayo).⁵ La figura 1 muestra los barrios en los cuales se distribuyen geográficamente las policlínicas donde existe monitoreo de calidad del agua.

Si observamos los resultados de las mediciones que realiza la IM, se puede notar una importante heterogeneidad geográfica. La figura 2 presenta la dispersión en concentración de sodio y cloruros en la última medición disponible (15 de junio). Puede notarse cómo la relación de concentración de sodio entre la mejor y la peor muestra de agua es de 1.5 veces, mientras que en el caso de los cloruros la relación entre el máximo y el mínimo es de 1.6 veces. La limitada cantidad de datos no permite concluir mucho más allá de que una heterogeneidad similar podría esperarse a nivel de los hogares. Pero el hecho de que la intensidad de la crisis (en un contexto en el que los máximos permitidos fueron más que duplicados) pueda variar entre un 50% y 60% de un lugar a otro de Montevideo debe llamar fuertemente la atención.⁶

¿Hay alguna relación entre las características de los hogares y la calidad del servicio de agua al que acceden? Por múltiples razones vinculadas al desarrollo humano y la justicia social, sería nefasto si, por ejemplo, las zonas de hogares más pobres accedieran a agua de peor calidad. Aunque tal vez no nos resulte del todo familiar, ese es el caso en diversas partes del mundo.⁷ Existen importantes limitaciones metodológicas para relacionar las mediciones extraídas de estas pocas muestras disponibles con las características de los hogares de la zona. Hecha esta advertencia, resulta de todos modos una buena noticia que no se vislumbre una aparente relación entre la calidad del servicio y el nivel de ingreso (ver figura 3).

Nota: El eje horizontal describe el percentil del hogar mediano de cada barrio en la distribución del ingreso de Montevideo en base a datos de la Encuesta Continua de Hogares de 2022 (Instituto Nacional de Estadística).

La crisis del agua es regresiva

A pesar de lo visto más arriba, no existe tal neutralidad distributiva. Los que debieron adoptar un mayor esfuerzo relativo para enfrentar la caída en la calidad del agua son los hogares de menores recursos. El shock negativo de calidad redundó en un aumento muy importante del consumo de agua embotellada. El consumo de agua embotellada en mayo de 2023 se multiplicó por 2.27 veces con respecto al mismo mes del año anterior.⁸

La figura 4 muestra la relación entre el ingreso relativo de los hogares y el aumento interanual de consumo de agua embotellada durante mayo de 2023 con respecto al mismo mes de 2022 por municipio en Montevideo.⁹ Esta evidencia parcial muestra que el costo de la crisis es fundamentalmente regresivo. Aunque en todos lados se disparó el consumo de agua embotellada, los hogares en municipios más pobres (A, D, F, G) han asumido un esfuerzo relativo sustancialmente mayor para contrarrestar la caída en la calidad del agua por cañería que lo hecho por los hogares en municipios más ricos (típicamente el CH).

Nota: El eje horizontal representa el lugar (percentil) en la distribución del ingreso del hogar mediano de cada municipio (construido en base a la Encuesta Continua de Hogares de 2022). El eje vertical representa la variación interanual de consumo de agua embotellada (mayo de 2023 respecto de mayo de 2022) publicada por la empresa Scanntech.

Existen múltiples razones por las cuales debe tenerse precaución para extraer conclusiones de este ejercicio. Por un lado, la muestra de comercios no está diseñada para representar el consumo de los municipios, aunque la variación interanual para el mismo conjunto de tiendas en cada municipio es una ventaja interesante. Por otro lado, la Encuesta Continua de Hogares tiene información de barrios, lo que no se empareja exactamente con los municipios en todos los casos. Finalmente, el riesgo de falacia ecológica (asumir en una relación de datos agregados un mecanismo en lo individual) también está presente. Todos esos elementos no hacen más que clamar por la necesidad de contar con más y mejores datos para evaluar la justicia distributiva de los servicios básicos. Esto refiere tanto a la manera en que la compañía estatal (OSE), la IM y la unidad reguladora (URSEA) producen y publican datos, así como también el esfuerzo que hace el sector público para recolectar datos del mercado de consumo.

El sector privado en la política del agua potable

Un estudio previo a la crisis realizado entre noviembre de 2019 y enero de 2020 muestra que 75% de los hogares montevideanos gastaban en filtros o en agua embotellada para beber.¹⁰ Entre los hogares que consumían agua embotellada el gasto mensual ascendía a casi 500 pesos¹¹ en promedio.¹² Los mismos autores estimaban en mayo de 2021 que el costo de beber agua embotellada o filtrada es cinco veces mayor que si se consumiera de la canilla.

En suma, buena parte de los ciudadanos toman medidas para contrarrestar su insatisfacción con el agua provista por la red estatal. En el contexto actual se ha incrementado aún más la cantidad de recursos destinados hacia el sector privado para satisfacer el consumo humano de agua. Hoy no sabemos si estos eventos están afectando las preferencias políticas por el control estatal de la producción o la distribución del agua por cañería en Uruguay. Pero, en cualquier caso, los hogares se apoyan cada vez más en el agua embotellada para beber, la cual es producida y distribuida por privados.

Existe cierta evidencia sobre las consecuencias positivas de la nacionalización del servicio en 2004.¹³ Sin embargo, el largo proceso de subinversión en infraestructura para la producción de agua potable¹⁴ y los repetidos eventos de riesgo para la reserva del recurso natural (ocurridos en 2005, 2008, 2009, 2013 y 2015) que se suman a la actual crisis pueden terminar por abrir una nueva época de la política del agua potable en Uruguay. Un símbolo de ese cambio es la sustitución del proyecto de inversión pública promovido por la izquierda para construir una represa en Casupá (financiada con crédito internacional) por la adopción del proyecto Neptuno promovido por el gobierno actual, el cual supone la participación de capital privado para la toma de agua y la construcción de una planta potabilizadora en Arazatí. Ese camino seguramente tenga un terreno político mucho más fértil en un contexto de mayor insatisfacción y desconfianza de los ciudadanos con la calidad del servicio de OSE.

Tomado de Razones y Personas . Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.