En nuestro país, como ocurre para una gran parte de las economías de la región, existe abundante evidencia acerca de la importancia económica y social que tienen las micro y pequeñas empresas (en adelante, mypes), así como el empleo bajo diversas modalidades de trabajo autónomo. Es bien sabido, asimismo, que las posibilidades de desarrollo de este tipo de emprendimientos presentan desafíos diferentes a los de otras actividades y que los obstáculos que enfrentan dependen de dimensiones específicas que las vuelven entidades muy particulares para las políticas públicas, en general, y para las políticas de fomento de nuevos emprendimientos, en particular.
Siguiendo una tendencia observada para América Latina y el Caribe, a partir de los datos publicados por el Observatorio del Banco de Previsión Social (BPS en Cifras), se puede apreciar que en Uruguay el 99,5% del número total de empresas corresponde a la suma de mypes y trabajadores autoempleados, organizados bajo formas de empresas unipersonales sin personal dependiente a su cargo. Dada la importancia cuantitativa que este tipo de empresas tiene en nuestro país, cualquier iniciativa de política pública que contribuya con mejoras en los diferentes aspectos vinculados a su formalización, adquiere una relevancia superlativa y se traduciría tanto en mejoras en materia de cohesión social, como en mejoras de eficiencia relacionadas con el aumento de la productividad general de la economía.
Por dichas razones, el diseño de propuestas orientadas a mejorar diferentes aspectos vinculados a la formalización de las mypes y los autónomos en Uruguay, en particular de las empresas que facturan anualmente hasta dos millones de unidades indexadas (UI), equivalente a algo más de 11 millones de pesos, debe asentarse, precisamente, en un marco conceptual en que se integren las distintas aristas que definen la problemática actual, asumiendo una aproximación más amplia del problema de la informalidad, al entenderla como una condición de sustentabilidad y viabilidad económica, social y ambiental.
El problema de la informalidad atraviesa de manera transversal a una multiplicidad de políticas públicas e involucra muy diversos organismos que, desde sus diferentes perspectivas, tienen interés en incrementar la tasa de formalización: ministerios del área económica y social, ministerios productivos sectoriales, organismos de seguridad social y, por supuesto, las administraciones tributarias y aduanera. Es por ello que las múltiples dimensiones del problema de la informalidad implican la existencia de enfoques diversos y parciales, que suelen poner énfasis dispares en dimensiones particulares, en ausencia de una visión integral del fenómeno.
¿Por qué importa y qué se puede hacer desde las políticas públicas para superar la informalidad?
La respuesta a esta pregunta involucra aspectos que van más allá de las implicaciones recaudatorias y debe abordarse desde una visión que ponga en el centro del análisis que las situaciones de informalidad conspiran contra las posibilidades de mejora en la productividad y que tienen, por tanto, importantes implicaciones en términos de eficiencia. La informalidad no es estrictamente un tema tributario, porque no ser parte del sistema formal de la economía es un problema mucho más complejo e impacta sobre dimensiones muy relevantes de la organización de la economía y la sociedad. Desde esta perspectiva, el planteamiento de la problemática requiere superar el enfoque tradicional que pone el foco del análisis en la relación entre mypes contribuyentes versus Administración Tributaria.
La integralidad del análisis implica una concepción más amplia, que supera la mera suma de los costos tributarios de la formalización, sin dejar, por cierto, de considerarlos relevantes. Además de los aspectos estrictamente relacionados con el cumplimiento de las obligaciones tributarias, se trata de considerar y medir todas las dimensiones e impactos (externalidades e internalidades) que las mypes y los autónomos tienen en cuenta al evaluar el costo-beneficio de ser contribuyente formal. Desde esta perspectiva, las preguntas relativas a la persistencia de las situaciones de informalidad se multiplican y requieren analizar de forma conjunta aspectos que van más allá del cumplimiento de las obligaciones tributarias.
¿Cuáles son las condiciones, en términos de viabilidad, para operar en un sistema formal? Dicho de otra forma, la decisión de permanecer en la informalidad para las mypes y los autónomos, ¿es una opción para existir o representa una estrategia necesaria para crecer y escalar hacia oportunidades de negocio de mayor dimensión? La decisión de mantener un negocio de reducidas dimensiones en la informalidad, ¿puede entenderse como una estrategia de bajo costo para mantenerse o poder reiniciar otro proyecto?
Hacia una visión integral de los costos y beneficios de la informalidad
Para abordar de manera conjunta estos aspectos, se deben valorar dos cuestiones diferentes. La primera tiene que ver con la informalidad en términos de condición necesaria para la subsistencia del negocio. La segunda se relaciona con la oportunidad de superar esa situación, ya sea para el crecimiento, o en el debido cierre y liquidación para reiniciar oportunamente otro emprendimiento.
Desde este abordaje, la formalización debería ser evaluada como una condición o estadio que permite a la empresa desarrollarse y no como un impedimento o una traba a su crecimiento, tal como puede ocurrir como resultado de las condiciones exigidas para ser contribuyente. Pero la formalidad, también, debería ser un estadio natural para mypes y autónomos que no tienen proyectos escalables, pero que pueden tener oportunidades para continuar funcionando y ofrecer a los trabajadores oportunidades reales de mantener una calidad de vida adecuada en el marco de la formalidad.
En ambos casos, la formalización no debería representar una suerte de condena a la baja productividad. De hecho, la reducida eficiencia que predomina entre las empresas informales, y también entre las empresas formalizadas bajo figuras jurídicas que erosionan sus posibilidades de superación, tiene impactos macroeconómicos relevantes, en tanto alcanza a un sector importante de la economía nacional y tiene efectos sociales significativos, en la medida en que repercute sobre las condiciones laborales de las personas involucradas. En este contexto, en lugar de concebirla como un objetivo tributario, la formalización debe ser concebida como una herramienta que incentiva incrementos de productividad y que debe propiciar mejoras sustantivas y sustentables de bienestar para una parte muy significativa de la población.
El problema de la informalidad merece ser abordado teniendo en cuenta, de manera explícita, las condiciones de viabilidad de mypes y autónomos, considerando la forma en que se puede maximizar la contribución desde este tipo de negocios al desarrollo económico y social del país. De este modo, una aproximación amplia al concepto de formalidad y un tratamiento riguroso de los costos de la informalidad exige considerar:
- La perspectiva del contribuyente y su evaluación de los costos de cumplimiento de las obligaciones de los regímenes tributarios (impuestos y seguridad social).
- El sistema de derechos y beneficios asociados a la formalización (cobertura de riesgos y acceso a regímenes jubilatorios y de protección social).
- Los derechos y beneficios de desarrollarse en condiciones mínimas de viabilidad (acceso al financiamiento, disponibilidad de asistencia técnica y desarrollo de emprendimientos colaborativos o asociativos).
Las dimensiones tributarias de la informalidad
Los desafíos que enfrenta Uruguay en materia de informalidad interpelan de manera general a las políticas públicas y plantean dilemas desde el punto de vista del sistema impositivo y de la seguridad social. La importancia económica y social de las mypes y los autónomos hace que la revisión de los sistemas de incentivos que les afectan se convierta en una prioridad para mejorar el funcionamiento general de la economía. Las debilidades y las distorsiones que caracterizan a la situación actual se ven amplificadas por avances tecnológicos disruptivos que están alterando las formas de organización del trabajo y los vínculos laborales. De forma creciente, estos procesos están requiriendo una más estrecha articulación entre la estructura impositiva y las políticas de protección social.
Este tema es de suma importancia para nuestro país, en la medida en que los regímenes contributivos simplificados para mypes y autónomos existen y se han creado bajo fundamentos técnicos (económicos y políticos) que los justifican y que son absolutamente válidos para atender las asimetrías en las posibilidades de desarrollo que enfrentan las empresas de menor tamaño relativo. Desde un punto de vista conceptual, resulta absolutamente razonable que existan regímenes tributarios especiales y simplificados, dados los menores costos de cumplimiento que ellos implican para los contribuyentes y dada la facilidad de gestión de estos para las administraciones tributarias. Cabe precisar, sin embargo, que la promoción y la preservación de la actividad formal, junto con el sentido de pertenencia al sistema que implica contribuir a partir de cierta capacidad contributiva, deben compatibilizarse con los derechos y los beneficios que otorga a los trabajadores y empresarios el sistema de protección social.
Las transformaciones que se producen, cada vez con más frecuencia y con mayor intensidad, en el funcionamiento de las empresas y en los vínculos laborales plantean la necesidad de realizar revisiones paramétricas en los regímenes tributarios y en los esquemas de aportación a la seguridad social, como consecuencia de cambios parciales en los sistemas tributarios y en la concepción de los servicios de “información y asistencia” al contribuyente de las administraciones tributarias.
Obstáculos al desarrollo de las mypes en Uruguay
Los principales obstáculos que afectan al desarrollo de las mypes están interrelacionados y refieren a los regímenes tributarios (impuestos y contribuciones de seguridad social), al acceso al financiamiento en condiciones adecuadas, al acceso a la asistencia técnica y/o formas asociativas de colaboración y al desarrollo de las capacidades necesarias para la mejora de la productividad y la competitividad.
En este contexto, surge claramente que para avanzar de forma efectiva hacia un mayor grado de formalización no alcanza con los tradicionales sistemas tributarios simplificados o de liquidación de impuestos sobre bases fictas, sino que se requiere avanzar hacia mejores servicios de información y asistencia por parte de las administraciones tributarias que permitan transitar hacia el objetivo de “costo de cumplimiento cero”. Esto es, mecanismos de facilitación de los vínculos entre las mypes y las administraciones tributarias que posibiliten resolver el acceso integral (en tanto servicio público) a todo el sistema de venta vía facturación electrónica, cobranzas y pagos, utilizando instrumentos de dinero electrónico y favoreciendo el pago de los tributos con mecanismos automáticos de retención y/o pagos a cuenta en forma consistente con los flujos de ventas y financieros de las empresas.
El cumplimiento de las formalidades en tanto contribuyentes y de los requisitos regulatorios (límite de la responsabilidad bancaria, exigencia de balances o estados financieros, certificados de crédito del BPS y de la DGI, entre otros) afectan de forma directa el acceso en condiciones adecuadas al financiamiento de mercado por parte de las mypes. La informalidad se transforma de hecho en un obstáculo que limita el acceso al crédito y provoca que muchos emprendedores opten por contraer préstamos por fuera del sistema regulado o que recurran al crédito al consumo a título personal, pagando tasas sensiblemente más altas que las de otras empresas.
Las trabas formales provocan que muchas mypes terminen desistiendo de las opciones de productos de microfinanzas, aunque las tasas de interés sean más convenientes que las correspondientes a la mayoría de las opciones alternativas. El problema de la formalización debería abordarse, por tanto, no sólo generando oportunidades de mejora en el acceso a los instrumentos financieros existentes actualmente en el mercado, sino, también, favoreciendo el surgimiento de esquemas innovadores que, eventualmente, podrían relacionarse con el rediseño de los regímenes tributarios simplificados.
Un aspecto adicional a tener en cuenta en relación con el financiamiento refiere a las dificultades que soportan las empresas de menor tamaño relativo en casos de ventas a grandes o medianas empresas, a empresas públicas y a organismos del Estado. Estos problemas, que refieren, concretamente, al incumplimiento de los plazos de cobranza establecidos originalmente en los contratos o en las condiciones de venta y su postergación de forma discrecional, representan obstáculos relevantes para que las mypes puedan mantener vínculos comerciales estables con empresas de mayor envergadura, que podrían facilitar el acceso al financiamiento.
Al analizar los factores que obstaculizan el pasaje a la formalidad, es importante tener en cuenta que las mypes enfrentan, también, dificultades particulares en la identificación y en el acceso a servicios de asistencia técnica adecuados a su problemática y que encuentran limitaciones reales a la hora de concretar negocios junto con otras mypes. Las restricciones formales, las exigencias regulatorias y las normativas tributarias que existen para establecer experiencias asociativas suelen representar obstáculos adicionales para la formalización. Téngase en cuenta que formas colaborativas pueden contribuir a escalar en los mercados o a generar nuevos productos, a la constitución de agentes de mercado frente a empresas de mayor tamaño (por ejemplo, en relación con plazos y condiciones de pago) y a explicitar un mercado de mypes, con sus características y necesidades particulares, que pueda ser percibido por potenciales proveedores de servicios, interesados en adecuar sus productos a las demandas de este tipo de emprendimientos.
Las ganancias de productividad
El abordaje integral de la informalidad como problema de política pública debe abordar el aspecto trascendente, y a la vez complejo, de la baja productividad. En general, para ser viable y prosperar en un contexto de formalización no es condición suficiente resolver de mejor forma los aspectos relativos al cumplimiento de los regímenes tributarios. La mejora de la productividad, o la expectativa de mejora, es una dimensión crítica para que las mypes decidan formalizarse y para que se mantengan formales. La ausencia de referencia explícita a esta problemática hace que el recurso de incentivos tributarios transitorios para estimular la formalización no tenga los efectos esperados, en virtud de que el mantenimiento de una muy baja productividad pone en duda las posibilidades de mantener la formalidad una vez agotado el uso de los incentivos y los beneficios otorgados.
El abordaje del problema de la productividad tiene que ver con la consideración en simultáneo de los aspectos mencionados previamente, por lo que es necesario contemplar las debilidades de los esquemas de financiamiento, las dificultades para acceder a servicios de asistencia técnica en sentido amplio y las limitaciones para participar en estrategias colaborativas que amplíen las oportunidades de negocios.
Las políticas públicas están llamadas a desempeñar un papel clave e insustituible para el desarrollo de las capacidades de las mypes, lo que tiene como correlato una oferta bien establecida de programas y de instrumentos con foco en la promoción del desarrollo empresarial. Pero, más allá de considerar eventuales adecuaciones a la actual oferta, es necesario que la estrategia de promoción de la formalización de las mypes se articule a partir de un uso cada vez más intensivo de nuevas tecnologías que favorezcan la constitución de soluciones colaborativas y asociativas, que promuevan el crecimiento y las mejoras de productividad y que, efectivamente, reduzcan los costos asociados al cumplimiento de las obligaciones tributarias.