El proyecto de ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal, que fue enviado el viernes 30 de junio al Parlamento, contiene 442 artículos. De ese universo, son 13 los que de alguna forma introducen propuestas para impulsar iniciativas de investigación y desarrollo (I+D) e innovación, un tema clave para la inserción del país a la economía del conocimiento. A su vez, el proyecto no prevé aumentos presupuestales para la Universidad de la República (Udelar) o la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) ni proyectos o avances en formación e investigación científica universitaria, aunque en la exposición de motivos del proyecto menciona iniciativas para la colaboración universidad-sector privado-sector público. ¿Cuáles son las novedades que introduce el proyecto en este ámbito? ¿Qué impacto real podrían tener las iniciativas propuestas? ¿Qué falta? ¿Existe una estrategia nacional en I+D?
Inversiones y gastos en I+D y el rol de la universidad pública
En el ejercicio 2022, el Estado gastó e invirtió 18.000 millones de pesos en investigación y desarrollo científico-tecnológico, lo que representa un 0,63% del PIB. Las instituciones que más contribuyeron a ese monto fueron la Udelar (5.240 millones de pesos), Ceibal (2.696 millones de pesos), la Intendencia de Montevideo (2.266 millones de pesos), el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (1.781 millones de pesos), Presidencia de la República (1.530 millones de pesos) y la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) (742 millones de pesos).
Si bien su participación en la inversión total en I+D representa 28,6% de lo ejecutado el año pasado, la principal universidad del país no recibirá partidas adicionales de gasto en 2023, pese a las alertas sobre la falta de recursos para atender necesidades múltiples. De acuerdo a Carlos Bianchi, economista especializado en innovación, esta decisión no se explica en una mirada estratégica de la ciencia e innovación: “Hay una desconfianza entre el gobierno y la universidad que es un problema serio para Uruguay. Si a eso se le suma la concepción ideológica con las finanzas públicas que tiene el gobierno (que no se explica por estudio económico), se configura una situación que es inentendible”.
Para Bianchi, el rol de la Udelar en un plan global de I+D para el país es neurálgico: “Es un actor central en el desarrollo científico de Uruguay, y como tal tiene mucha influencia, por eso el sistema no se puede bloquear por una discusión presupuestal”. Pese a esto, reconoce que hay cambios que se deberían hacer en el funcionamiento de la institución para apuntalar su rol. “En la gestión académica habría que procesar transformaciones, limar ineficiencias en varios procedimientos y compras que se hacen, y una gobernanza más ágil sería deseable. Pero, más que nada, los académicos tenemos que vincularnos más con el sector productivo, poner conocimiento y capacidades de investigación al servicio de problemas locales. Tiene que haber más trabajo en ese sentido”.
Uruguay Innovation Hub
La principal iniciativa original del gobierno de Lacalle Pou de cara a la era del conocimiento viene de parte del programa Uruguay Innovation Hub (UIH), descrito en la exposición de motivos como “un plan estratégico [...] con el objetivo de promover el fortalecimiento del ecosistema innovador y emprendedor en materia de ciencia, tecnología e innovación”. Es un modelo similar al de Uruguay XXI o la agencia Uruguay Audiovisual, diseñado para captar inversiones del sector privado, nacionales e internacionales, al que la Rendición de Cuentas del año pasado le destinó 400 millones de pesos para la promoción de proyectos en I+D.
No obstante, para Bianchi el programa es menos parecido a un plan estratégico (o un programa a consecuencia de) y es más bien un “Silicon Valley de innovación” que, si bien tiene potencial, se basa en experiencias difíciles de replicar. En ese sentido, sostiene que “poner en común buenas ideas con capacidades de financiamiento es deseable”, pero que modelos así “funcionan en condiciones muy específicas” y que “en la economía uruguaya, se es rentable e innovador hasta cierto punto. Para eso hay que recuperar una senda de crecimiento sostenido, ser más productivos y ricos”.
Además, “es un tipo de promoción del emprendedurismo que depende mucho de a lo que uno quiere llegar, y para saber a dónde se quiere llegar tiene que haber una discusión real y definiciones claras a nivel país, que hoy no las hay”.
Más financiamiento para la ANII
El desempeño de la ANII en el ejercicio 2022 fue especialmente destacado por el Ministerio de Economía y Finanzas en la exposición de motivos de la Rendición de Cuentas. Según el documento, la institución aprobó 1.311 proyectos que generaron ingresos anuales por 1.216 millones de pesos y se ejecutaron 1.190 millones del presupuesto que se destinó (más allá de los gastos e inversiones), y se tiene planeado un aumento crediticio de 342 millones de pesos y una reasignación de recursos derivada de partidas no ejecutadas por 400 millones de pesos, aprobado en 2021.
En la exposición de motivos se destacan las “principales iniciativas para catalizar la innovación en el sector productivo”, como la concreción del llamado para la instalación de la planta de hidrógeno verde con el consorcio H24U, el programa de capital semilla Emprendedores Innovadores y el Movimiento Salud 2030 de innovación en ciencias de la vida.
La ejecución de este impulso presupuestal tiene como objetivo aumentar el apoyo a jóvenes investigadores por medio de becas de posgrado y posdoctorado, implementar cambios introducidos en la reforma de la seguridad social para investigadores, expandir programas de vinculación academia-sector productivo ya existentes y fortalecer la cooperación internacional con instituciones de investigación y empresas extranjeras.
Si bien Bianchi celebra la iniciativa, cuestiona el modelo particularmente centralizado en el Poder Ejecutivo que se ha adoptado para el apoyo a las instituciones públicas con derecho privado (como son Ceibal, Uruguay Audiovisual o Uruguay XXI). Al respecto, identifica una problemática en el hecho de que “la ANII diseñe políticas públicas de forma tan ligada al gobierno de turno, sin tener una definición programática del desarrollo y la innovación a nivel país. Esto es algo que viene desde al menos 2010, que se plasma en esta Rendición de Cuentas y que termina arrastrando la discusión para un consenso nacional”.
La innovación y el interior del país
En el proyecto de ley enviado al Parlamento existen dos proyectos concretos para la innovación en el norte del país y el sector rural. En los artículos que van desde el 392 al 399 se aborda la puesta en marcha del Parque Tecnológico Regional Norte, una iniciativa creada en el artículo 322 de la ley de Presupuesto de 2020 que nucleará centros de investigación públicos y privados y empresas en el departamento de Rivera. El proyecto es capitaneado por la UTEC y el Ministerio de Industria, Energía y Minería y será administrado por una Junta Directiva compuesta por representantes de las dos instituciones, de la Intendencia Departamental de Rivera y del sector productivo en la región.
El proyecto pretende emular la experiencia del Parque Tecnológico del LATU en una iniciativa inspirada en el modelo de triple hélice de vinculación en innovación, compuesto por la academia, el sector privado y el sector público.
Mientras tanto, en los artículos 196 y 197 del proyecto se propone la creación, dentro del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, del Sistema Nacional de Innovación y Desarrollo Rural, constituido como un espacio interinstitucional para el diseño y ejecución de políticas públicas para la aplicación de conocimiento y tecnología en uno de los principales sectores productivos del país.
Esta iniciativa, no obstante, no incluye directamente la participación de la academia o el sector privado, sino que es un organismo dependiente de una rama del Poder Ejecutivo. Ambas iniciativas son buenas noticias para Bianchi, aunque enfatiza que son acciones puntuales que no derivan de una visión estratégica nacional, sino de buenas intenciones desconectadas, y que no tendrán impactos económicos en el corto plazo.
La necesidad de un consenso para la economía del conocimiento
En síntesis, si bien la Rendición de Cuentas introduce propuestas que en mayor o menor medida son positivas para el impulso de la I+D, su efectividad se verá limitada si no existe una línea programática nacional clara. Además, por la importancia de la formación de calidad, surgen nuevos cuestionamientos asociados a las decisiones presupuestales en torno a la Udelar y la ANEP, en las que Bianchi identifica una “emergencia nacional”.
Consultado sobre el porqué de la insistencia para una estrategia en términos de innovación, el economista sostiene que, si bien con los cambios de gobierno “no se destruye lo bueno que hizo el anterior”, tampoco “se construye”. El especialista reconoce que a nivel discursivo hay consenso, pero que se hace necesaria una efectiva construcción colectiva en torno a la innovación y el desarrollo científico, claves de una economía cada vez más vinculada al conocimiento aplicado.
“El objetivo es ser más ricos y más sanos para tener un mejor nivel de vida, y eso requiere que seamos más capaces y estemos mejor formados para agregar valor a lo que producimos. Invertir en conocimiento y en la academia es invertir en desarrollo, por eso debemos sentarnos a discutir qué queremos hacer en innovación”.